从不出事到争第一：基层治理为何内卷

在农村调研，最经常听到又特别感到震惊的一句话就是，与取消农业税之前比，现在的乡村干部更忙了，而且也更不好当了。

取消农业税前，“收粮派款，刮宫引产”，一件“要钱”，一件“要命”，“要钱要命”的工作肯定是很难做的，被称为天下第一难的工作。结果，现在的乡村干部回想起来，“要钱要命”的工作并不是最难的，因为虽然这两件工作不容易做，当时终究还是有办法有手段，一般可以在期限内完成。而只要完成了这两件最难的工作，其他工作的任务就没有那么多，压力也没有那么大，一年时间还有闲暇。

简单地说，“要钱要命”的工作虽然很难，却第一，还是有办法的，包括可以采取强制措施，出了问题上级会为乡村撑腰兜底；第二，两件工作都只是季节性的，并不需要全年都做这两件天下第一难的事情；第三，只要能完成这两件工作，其他工作即使有瑕疵，上级也不苛求。

取消农业税以后，国家不再向农村收取税费，计划生育工作也正好变得容易，基层治理中的主要工作是不出事，尤其是不能有太多越级上访。村民动辄到北京上访，首都基本安全都保证不了，这是不行的。取消农业税后有一段时间，只要不出事，基层工作好坏无所谓。

取消农业税后不久，农村公共品筹资筹劳出现困难，基本生产生活秩序无法维持。国家开始大规模向农村转移支付。为了保证国家转移资源的安全，以及为了更加有效地让资源落地，国家权力越来越多地介入到乡村社会内部，同时而来的是国家标准、规范的下乡。

国家资源是通过各个部门下达的，借资源下乡，国家各个部门都开始对乡村提要求，定规矩，进行检查监督，对乡村工作中的问题一票否决，并对乡村工作进行评比排名。因为涉及资源安全，每个部门的要求都很严很高，几乎每个部门都会提出具体而严格的要求，乡村两级仅仅应付上级部门要求都来不及，乡村两级就缺少时间真正深入到群众之中，了解群众需要，解决群众问题。结果是乡村干部工作很忙，群众却不理解，上级也不满意。这个时间，乡村干部开始怀念起取消农业税前的日子，就成为莫大反讽。

取消农业税前，上级对乡村的主要考核就是完成收粮派款和计划生育任务的情况。取消农业税后，地方政府最关心的则是经济发展，是发展主义导向的。招商引资，GDP增长，财政收入，成为决定地方领导人晋升最为重要的依据。经济发展速度快，又没有发生重大恶性事件，地方领导人晋升机会就很大了。

发展主义导向到十八大以后有所纠正，国家不仅强调经济发展而且注重社会发展，不仅注重政府工作目标的达成，而且强调群众的获得感。地方也都开始建设服务型政府，农村建党群服务中心，基层治理实现从管理到服务的转变，群众满意度成为衡量基层工作好坏的重要指标。

各个部门也都通过对地方与基层工作的考核来评价地方工作，各个部门考核得分汇总，形成地方“高质量发展”得分。从部门工作来讲，得分最低的上黑榜，得分最高的上红榜。从地方政府来讲，上级政府对下级政府进行“高质量发展”得分总排名，实行末位淘汰，排名倒数的下级政府领导人必须要保证第二年不再垫底，不然就“让有能力搞好工作的人”来干。

也就是说，在取消农业税前，在乡村基层只要能完成收粮派款、计划生育任务就没问题了。取消农业税后，乡村基层工作主要是不出事，地方政府工作是发展主义导向的锦标赛体制，经济指标成为干部晋升最重要的依据。十八大以后，国家开始调整发展主义导向，强调经济指标以外的社会发展指标，强调服务型政府，强调提高人民群众获得感、安全感和满意度，决定地方干部晋升的指标就不只是经济指标而有了更加广泛得多的指标了。

从经济指标到社会指标，最大的不同点是，经济指标相对容易统计，多是硬指标，社会指标相对不好统计，多是软指标。对于基层治理来讲，十八大以前，只要基层不出事，发展指标主要在县市两级，县市对乡村要求就不高。十八大以后强调社会指标，加上借资源下乡，几乎所有部委都开始对地方和基层工作定标准，提要求，进行考核排名，地方政府领导人就不能只注重经济增长指标，而且要求乡村必须更好地完成各个部委下达的社会发展任务，必须在部委工作考核排名中取得好成绩，这些由各个部委条条进行考核的排名成绩加总，就成为一级政府年度“高质量发展”得分。得分靠前很重要。

因为“高质量发展”得分不只是经济指标，而且包括大量社会指标，有的指标容易进行量化测度，有的指标却很难量化测度，这样一来，无论是上级政府还是职能部门，都对下级政府和乡村两级提出要求，不是不出事，也不能完成主要任务一俊遮百丑，而是要对所有工作进行排名：每项工作都排名且综合得分也要排名。各项工作排名靠后，综合得分倒数，就说明领导能力不行，就得换人来干了。

大概来讲，十八大前，无论是不出事还是锦标赛体制，绝大多数工作只要及格就行，地方和基层工作主要是抓重点。只要重点工作做好了，一俊遮百丑，其他工作只要及格不出事就行。十八大以后，各项工作都要做好，且每项工作都要排名，排名的结果就是，无论基层治理得多么好，也总有倒数第一名。上级对下级进行末位淘汰，倒数第一名就必须不计代价搞工作以提高名次，所有工作也就变成不计代价提高名次，基层治理就必然会出现恶性竞争，高度内卷。

在地方实践中，一项工作只得60分当然是远远不够的。工作要求不断提高，得分不断上升，你80分，他90分，一直到99分100分仍然不行，因为有人做了加分题（创新项目），结果就是，为了得第一，或不排倒数，地方政府和基层治理中就出现过度消耗资源去追求不必要的精细，防止难以防范的小概率事件，以及追求徒有外在形式的所谓创新。基层治理中就产生出各种让人难以理解的荒唐现象，基层干部很忙，形式主义严重，乡村体制空转，真正基层需要解决的问题无人问津，群众实际需求无人关注，群众对基层治理不满意，上级对基层干部也不满意。

举个例子，空气质量指标排名是一项可以量化的指标，县环保局对每个乡镇的空气质量进行监测。为了防止本乡镇排名落后，乡镇就不会允许靠近空气质量监测探头附近的农田机械化收割，就要在附近马路上不停洒水降尘。甚至冬天要封群众炉灶，以免空气质量监测落到后面。