基层普遍存在“治理空转”现象,疲于应付上级的各项任务,却未必真正把工作落到了实处。

 长期以来,基层工作的特点是“上面千条线,下面一根针”,主要指的是基层无比重要,上级的任何工作都离不开基层的落实。

前段时间在中部某县调研,当地的基层干部对基层工作有了一个新概括:上面千把刀,基层一颗头。意思是说,现如今,上级的监督力量实在是强大,几乎每一个部门都有权力问责基层,基层的每一项工作都可能被问责。

监督泛滥

我们调研发现,最大的问题恐怕出在监督泛滥上。过去一些年来,上级是不断向基层赋权了,资源也不断下沉,但也同时也出现了监督下乡现象。

客观地说,这几年来监督下乡是起到了正面效果的。基层工作普遍讲规矩了,过去在基层常见的违规现象,已经很少见。

比方说,乡村干部普遍遵守中央八项规定,吃吃喝喝的现象是极其少见了。在农业综合补贴、低保等涉及群众利益的政策执行方面,也甚少出现套用、挪用、优亲厚友等行为。就笔者的观感,基层干部的廉洁程度极大提高了。

但是,监督下乡也存在不少不切合基层实际的地方,极大束缚了基层手脚,甚至于起到了负面效果。每一个部门,但凡是给基层赋予了一点点资源和权力,就要想尽办法建立一套监督机制。其出发点是为了保证资金安全,推动基层保质保量完成任务。

但意外的后果是,每一职能部门都“蜕变”成了某项政府业务的监督部门。为了达到监督效果,各个部门想尽办法,使用各种花样监督基层。

环保部门有环保督查,从中央到地方,这套体系完整而威力十足,基层必须认认真真应对。以至于,为了应对环保督查,基层被迫做出了损害群众利益的事情。过去一些年来,为了禁烧秸秆,北方的基层政府普遍采取了严防死守的措施,和群众玩起了猫和老鼠的游戏—以至于,“防火”成了基层的中心工作。

北方“防火”尚可理解,但这几年很多南方地区竟然也要严禁群众焚烧秸秆。南方地区田少,秸秆也不多,焚烧秸秆对空气污染的影响微乎其微,基层干部和群众都觉得环保部门不可理喻。

笔者在调研期间,乡镇干部哪怕是下班了,在田间地头散步,发现了“火点”,第一反应也是要去“灭火”,否则被遥感监测到了,又要扣分,挨批评。

这几年,北方的一些农村地区为了减少扬尘,都在积极推广环保型收割机。但是,因为配套措施跟不上,也就出现了多起政府要求农民手割小麦的新闻事件。一般而言,只要成了舆论事件,上级部门总会指责基层,批评其在污染防治中有官僚主义形式主义作风。

问题在于,如果基层不这样做,一旦被环保督查检查到,怕是也会被问责—这个时候,上级部门并不会考虑基层实际。

大事要监督,小事也不放过。哪怕是一些极其细小的任务,上级部门也有各种监督办法。这些年,所有职能部门都在努力提高自己管辖事项的重要性。各个部门都深谙其道,推动工作的最好办法就是把自己的业务工作纳入考核指标体系里,做好了奖励,做不好就问责。

当然,最好的是,还要争取主要领导批示、站台,有了主要领导的“尚方宝剑”,就可以把普通的业务工作变成基层的重点工作。基层在重点工作推进过程中出了纰漏,惹得领导不满意,肯定会影响其整体评价。

由于对基层的考核指标实在是太多,每个部门都可以对基层指手画脚,基层就难免陷入“打乱仗”的境地。

基层对每项工作都得认真应对,生怕某项工作出了纰漏,然后被扣分了;但基层力量也就那么大,所有事情都重视,也就意味着所有事情都只能表面应付。

过去的基层工作,可以“一俊遮百丑”,只要所有工作都能完成任务,有符合当地实际的工作创特色,总体成绩就不错。现如今,基层工作是“一丑遮百俊”,只要有一项工作不优秀,其他工作都白费。

于是乎,基层都在加大马力满负荷运转,不管这项工作在本地有无实际意义,总之是要不折不扣完成。

每一个部门都是基层的“指挥棒”,都可以指挥基层干活儿。一些上级部门,动不动就搞排名、通报,虽然只字不提监督和问责,基层却心知肚明。一些工作本来就是“务虚”,上级部门为了做出成绩,也要求基层跟着做一些虚头巴脑的工作。

比如,很多部门都在推广本系统的App,要求基层发动群众下载安装,连App下载安装完成量,也搞排名,每个星期通报一次,搞得基层压力无比巨大。基层实在没办法,就只能想尽办法折腾群众。结果,只要多下载一个App,基层在群众心中的印象就减少一分。

当监督成了产业

有些工作任务,因为过多且涉及面过广,上级部门实在是监督不过来,也就催生出了庞大的监督产业。

一是服务于监督的技术蓬勃发展,技术为“监督无死角”赋能。环保部门的监测,技术可谓最为先进,遥感、探头、大数据、云平台⋯⋯哪个地方冒火冒烟了,哪个地方的PM值不正常了,反应迅速,问责也迅速。

就监督这件事,只要有关部门想得到,技术上就做得到。

某地为了完成早稻生产这个“政治任务”,苦于农业局的工作力量有限,没办法有效监督基层按时完成任务。一番探索发现,可以采用无人机巡查的方式。哪怕是在深山老林里,无人机也可以把那些荒废了十多年的田地发现出来,省时又省力,并且还证据确凿,基层只能照单全收,政府掏腰包帮农民重新开荒。

二是充分利用现代传媒技术,引进社会监督和媒体监督。当前,现代传媒和互联网的蓬勃发展,让监督的门槛大大降低了。结果,群众反映通道是畅通了,但这些监督平台往往无法识别少数群众的恶意投诉,基层为此耗费大量精力。

某个乡镇有个精神病患者,其爱好就是打各种投诉电话。有一次,一天之内打了100多个12345投诉电话。乡镇政府被逼无奈,只能去上级有关部门解释情况。但上级部门的回馈是,该乡镇并不是孤例,理论上群众都有权利反映问题,12345无法剔除这种恶意投诉。

为了增强监督的力度,很多地方都惯于采用媒体监督的办法,基层对媒体可谓是如惊弓之鸟。

有些地方定期采用电视问政,主要领导要是在电视上被问得哑口无言,丢了面子,回头指定是要问责给自己添麻烦的基层单位和工作人员的。以至于,但凡是电视问政的前半个月,基层都要万分小心,就怕被媒体找出“线索”。

比如,和群众生活密切相关的城管部门,就得加强街面整顿,既要防止占道经营影响居民生活,又要防止“一刀切”断了小贩的营生,得罪哪一方都不好,真是难为了基层。

一些无良媒体,也就摸透了基层害怕媒体的心态,打着合作和帮忙宣传的口号,把电话直接打到政府办公室或领导手机里。

笔者在某县调研,几乎每个乡镇领导都接到过这样的电话。某个乡镇没有接受某媒体提出的合作要求,过了段时间果然就被曝光了一个问题,说该镇在新农保续费的过程中,让农民只能在App上续费,不能按传统的代收代缴的方式进行,直指该镇搞形式主义官僚主义,故意刁难群众。

这个问题是真的,但根子在上级部门的政策不接地气,问题也不仅仅出现在该镇。但是,该镇还是被问责了,谁让该镇很不幸地被曝光了呢?

此后,绝大多数乡镇出于“花钱消灾”的考虑,每年都要支出数目不菲的“宣传费”,少则几万,多则上十万—当地一个乡镇每年可支配的收入也就几十万元。

三是监督外包成了普遍现象。有些工作,监督的任务实在是太多了,连技术都解决不了问题了,以至于上级部门不得不用第三方检查和评估的办法进行。“监督”已经成了一个庞大的“产业”,不仅政府内部有各种督查、检查等力量,连市场上也出现了各种帮政府监督的咨询公司、调查公司之类的企业。

现如今,几乎每个地方都有调查公司在活动,高校里面也有一批专门干“第三方”的教授和团队。原因就在于,每个地方政府都有数量可观的政府预算购买服务资金,这些资金都用来监督基层,相关企业也有利可图。

第三方监督,有些时候看似客观公正,却一点都不符合基层实际。某地为了推动人居环境治理工作,请第三方检查评估,每个月排名一次。各个乡镇甚是恼火,都觉得不公平。

一条街道,清洁无比,仅仅是一两堆鸡屎,就被扣分。为了避免这一问题,乡镇政府只能想尽办法让群众圈养鸡鸭。只是,群众反映,鸡鸭总得在外面觅食,总得回家,总不能不让家禽牲畜拉屎吧?

某地在大城管考核中,总是被扣分。明明本月采取了强力措施整顿,但考核成绩竟然比上月还差。分管领导很是奇怪,一番了解才发现,“第三方”考核有很大随意性。与其花大力气把工作做好,还不如花点小力气公关“第三方”。

监督的负担实在是太重了,不仅被监督者感到了压力,连监督者也有工作压力。基层已经出现了一个苗头,所有工作,从业务完成到监督,都请第三方。

某地经管部门为了加强农村三资管理,不仅审计请第三方,连会计也请第三方。经管部门的会计,并不从事业务,而是和第三方对接工作,应付上级监督。

为何如此?经管部门的负责人说,集体“三资”管理被盯得太紧了,上面但凡要来巡视、巡查、督查、检查,必定要盯着“三资”账目,这还不算各种审计。“三资”的要求高,监督又频繁,经管部门实在折腾不起,一合计,就想到了外包这个办法。

认认真真“应付监督”

基层有一大堆关于上级监督不切实际的“黑色幽默笑话”,但是,监督力量极其强大,已经改造了基层治理生态。监督力量如同一张天网笼罩在基层。基层每一件事,无时无刻不处于监督的过程中。

并且,监督的刚性越来越大,动不动就拿政治站位说事。哪怕是一丁点小事,也可以被说成是某种不负责任的苗头,被上纲上线。

在过去,基层被监督出了一点问题,还可以向上级说明和解释情况。现如今,基层都懒得解释了。在很多情况下,解释了也没用,还不如认认真真地应付。

一些被提到政治站位的事项,理解要执行,不理解也要执行,解释没用。为了保证工作万无一失,哪怕上级政策不切实际,也要硬着头皮完成。

去年和今年春天,一些地方为了实施早稻生产的“政治”任务,要求基层在规定的时间内完成一定比例的生产任务。但实际上,很多地方已经十几二十年没有种双季稻,当地的土地、劳动力、种子、水利和其他生产配套,根本就不足以支撑早稻生产。

群众不愿意种,基层政府只能投入不少补贴,帮助群众翻耕、买化肥和种子。结果,还是有不少群众不愿意种,只能是村干部代替农民种,“村干部都被逼成了种田大户”。

一些跨层级监督,基层连解释的机会也没有。比如,对于国家和省里的督查暗访,基层根本就不可能搭上话。督查组检查出了问题,基层只能照此“问题”,认认真真写情况说明和整改报告。

哪怕这个问题不是基层执行的问题,明摆着是上级政策不接地气的问题,也不能说是政策问题,只能说是自己有问题。

麻烦还在于,上级的监督,尤其是跨级监督,几乎都有“找问题”的任务。结果是,基层都在碰运气。运气不好,被暗访组暗访到了,必定就会被访出问题来。

那些处于高速路口的乡镇,因为容易被暗访,问题也就比较多—但他们的工作,却未必是比较差的。

某乡镇被暗访组暗访出了一个问题,说是该镇有一栋危房,没有改造,工作不到位。乡镇政府很是奇怪,不知此房在何处。费力调查才发现,此处房子早就废弃多年,无人居住十多年了。暗访组竟然是翻墙而入,发现了这个问题。

基层哭笑不得,只能认认真真整改。

人们都在奇怪,属地管理历来就有,属地责任向来如此,为何到了今天,属地责任成了基层负担的一大来源?

很可能是,因为跨层级监督的存在,以及上级监督刚性的加强,破坏了分级管理的机制。

概言之,属地责任避免基层背锅,需要有责任的识别机制,对基层情况进行具体问题具体分析。

在分级管理的情况下,上下级之间的信息是比较通畅的,基层也可以向上一级部门反映实际情况。但分级管理破坏后,哪怕直接上级知道基层的实际情况,也很清楚政策不接地气的问题,也因为跨级监督的存在,让上下级之间的政策沟通机制失效。

现如今,基层都已经习惯了对照上级监督反馈进行整改,几乎没有动力去向上级反映基层实际。不管上面监督到的问题是不是真的,首先要诚恳承认自己的工作不够到位,绝对不能质疑上级监督有问题。

最好是,上级监督到了一个小问题,基层得主动举一反三,从制度上堵住漏洞。于是乎,基层工作越来越谨慎,“怕出事、不出事”成了基层政府的基本行为逻辑。

由于监督全覆盖,太过于普遍,基层工作好坏,已经不能用工作实绩来体现,而是用监督的结果来代替评价。基层陷入了“被监督—应付监督”的怪圈里。

基层工作首先考虑的是不能出事,不要给自己无事找事,哪怕是群众有需要,也不能擅自作主,一定要等着上级的明确指示。面对一些难点堵点问题,基层领导的第一反应是向一把手或上级请示,防止自己处理不当,被上级监督时找麻烦。

基层凡事都要留个退路,办事留痕、请示报告,按规定办事,已经不是上级要求了,早就是基层自觉行为。

结果是,基层对形式主义官僚主义等做法,竟然习以为常了。

如今,基层工作还是繁杂,事情也多,麻烦的是,基层还随时面临被问责的风险。基层干部都觉得,由于可以进行问责的部门太多,不做事当然会被问责,但做事了,风险也大,问责的可能性也很大。

基层这颗头,被砍是必然的,就看是哪把刀砍下来。

基层在某种程度上已经习惯了在高压下工作。基层普遍存在“治理空转”现象,疲于应付上级的各项任务,却未必真正把工作落到了实处。

来源:新乡土(ID:xinxiangtuzhongguo)。作者吕德文系武汉大学中国乡村治理研究中心研究员。原文《“监督”下乡》,《南风窗》2021年第18期。

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