最近十余年，国家投入大量资源改善农田水利条件，从早期的千亿斤粮食项目、农业综合开发项目、土地整治项目，到高标准农田建设项目和全域国土整治项目，投入力度不可谓不大，项目管理也越发规范。最近两三年，一些地方以高标准农田建设和全域国土整治为契机推动“小田并大田”，极大地改善了困扰农业经营的土地细碎化问题。总体来说，高标准农田建设对于改善农田生产条件，克服土地细碎化问题产生了正面的影响。但是笔者也发现，一些做过高标准农田建设或全域国土整治的地方，虽然实现了小田并大田，土地却大多给了外来资本而不是本村农民，出现了弱势农民无田可种的吊诡现象。

　　一、看似美好的“小田并大田”

　　中部地区某县，近几年在实践中探索出“小田并大田”改革的经验做法，并且从今年开始作为“三农”工作的重点来推广。“小田并大田”改革主要依托高标准农田建设项目来做，部分乡镇还涉及全域国土整治项目，目前全县已经完成近160万亩的农田建设，接近耕地面积的80%。高标准农田建设的主要内容是土地平整、机电和道路建设。地方政府以村为建设单位，在征求老百姓意见的基础上，将土地平整为平均面积为25-40亩的大地块。很多乡镇领导说，“宁可不做基础设施，也要做土地平整，因为基础设施建设不解决问题”。由于该县平原地形占到70%-80%，土地平整工作很好做，做完后再配套基础设施。从建设思路和过程来看，高标准农田建设并没有问题，对解决土地细碎化和改善农田生产条件很有帮助。但是高标准农田建设完以后，土地却大多流转给了资本而非真正的农民。

　　以笔者调研的N镇为例，全镇下辖14个村，目前已经有9个村实施了高标准农田建设，1个村正在开展全域国土整治。N镇的主要思路是市场化导向的土地资源配置，即在土地平整之后，将不种田农户的土地全部流转给市场主体，发展稻虾连作产业。N镇土壤肥沃、水利条件好，适合发展稻虾连作，对资本具有很大的吸引力。据村干部讲，稻虾连作的收益能够达到2000-3000元/亩，一些地方甚至能够达到4000-5000元/亩。在土地连片以后，N镇的土地流转租金能够达到1-1.2元/m2。即便如此，市场主体仍可以获得大量利润。正因此，N镇实施过高标准农田建设的地方，土地流转率达到了95%。

　　流转土地的主体大多是农民所说的“老板”，也即地域社会中的经济精英。N镇Y村曾于2017年开展过高标准农田建设，规模在500亩左右，全部进行土地平整。这部分土地全部流转给本地的6个老板，平均规模接近100亩，规模最小的也有60-70亩。之所以说老板，是因为普通农民没有能力经营这么大规模的土地。按照本地行情，每亩地的租金大约是800元左右，100亩就需要8万元。稻虾连作的生产投入也很高，至少在1000元/亩，100亩需要10万元。除此之外，村里为防止大户毁约弃耕，要求“付一押一”。也就是说经营100亩土地，每年至少要拿得出来26万，普通农民“种不起田”。

　　东部发达地区的T县，自2020年起就在推动“小田并大田”改革试点，2022年开始在全县推广。T县的做法与A县相似，也是通过高标准农田建设推动土地流转，实现土地连片经营。在上述过程中，T县也出现了排斥弱势农民的问题。T县经济相对发达，农民大多洗脚上楼，但是村庄中仍然有少部分农民需要土地：一类是老年人，需要种口粮田；一类是以种田为生的半职业农民，比如农机手、小大户，他们往往是在劳动力市场中比较弱势的群体。

　　实施高标准农田建设后，T县将土地划分为自种区和流转区，自种区相对连片，主要是为种口粮田的老人准备的。流转区完全连片，地块集中且面积很大，全部流转给市场主体，发展农业规模经营。自种区耕地加上农户自家预留的宅基地基本满足了老年人种植口粮田的需求，小田并大田以后农户的土地租金更多，因此小田并大田对老年人是有好处的。

　　但是，T县的改革不利于半职业农民，这部分农民伴随着小田并大田改革的推进逐渐被排挤出去，笔者以T县D镇的情况进行说明。2020年时，D镇土地流转率只有56%。近两年，D镇通过高标准农田建设推动小田并大田，使得土地流转率提高到83%，农业规模经营主体达到了60个，规模大多在300-1000亩之间。其中，1000-2000亩的大户有8个，2000亩以上的大户有6个。

　　D镇的农业经营结构很有趣。500亩以下的大户以本村人为主，500-1000亩的大户以本镇人为主，1000亩以上的大户大多是外镇或外县市人。D镇的耕地面积不过8.6万亩，14个千亩大户就承包了接近一半。那些规模在500-1000亩左右的大户，大多也是本镇范围内的经济精英。换句话说，D镇50%的耕地都掌握在老板手上而不是农民手上。那些以土地为生的半职业农民，只能获得有限的土地，经营规模普遍在300亩以下，抑或放弃种田转而给大户打工。与此同时，他们的经营情况也不客观。T县的土地流转都要经过产权交易平台，该平台对所有主体开放，土地发包采取竞价模式，价高者得。这意味着，这些农民必须与不同类型的主体展开竞争，这些主体可能是本村种田户，也可能是其他领域的经济精英，更有可能是意欲扩大规模的大资本。对于经济精英和大资本来说，他们更加关注农业经营的规模效益，所以能够提供更高的地租价格。半职业化农民更多地通过勤劳苦做赚辛苦钱，地租价格太高就不赚钱了，所以很容易被高价地租排挤出去。最终的结果是，土地越来越向着大资本集中，农民越来越被排斥出去。

　　二、资本是怎么进来的?

　　“小田并大田”以后，土地越来越向资本集中，这种现象正在成为一种趋势。上述趋势并不是完全自发形成的，而与地方政府干预密切相关。那么，地方政府是如何帮助资本进入农业领域的?

　　第一，通过高标准农田建设实现小田并大田，改变分散化的土地产权结构，为资本进入农业打开通道。土地细碎化是资本进入农业领域的主要障碍，因此改变土地细碎化格局是资本进入农业的前提。高标准农田建设的意义就在于从物理层面克服土地细碎化问题，对于资本进入农业领域来说是有好处的。与此同时，地方政府也会在高标农田建设后有意识地推动土地流转，因为推动土地规模化流转，吸引市场主体发展农业产业，对于地方政府而言是加分项。只不过，前几年高标准农田建设项目资金比较少，建设规模也有限，地方政府大多采取“核心区”建设模式，土地流转面积整体偏小。上述A县N镇Y村于2017年建设的高标准农田就属于核心区，建设后就流转给了本地老板，发展吊瓜、葡萄和稻虾连作产业。

　　最近两三年，高标准农田建设的资金量越来越大，加上中央和各级政府也在推动土地流转和集体经济发展。A县所在的省份就要求全省土地流转率达到60%，村集体经济收入达到30万。在自身发展动力与上级政府考核压力的双重驱动下，A县进一步借助高标准农田建设的契机推动小田并大田，为资本进入做好准备。在高标准农田建设项目的分配上，也能够明显地看出A县对于土地流转的偏爱。高标项目分配流程是，乡镇向县政府报需求，县里综合考虑建设情况和产业发展规划分配项目。虽然高标准农田项目要在2025年前全覆盖，但是县乡政府更愿意优先将项目分配给愿意搞土地流转的村。县里干部说，“哪个村愿意积极搞(流转)，项目就给谁”。

　　第二，土地流转规范化。在推动土地流转的过程中，县乡政府特别注意规范化，这既是加强对基层组织的监管，也是筛选经营主体的过程。一方面，县乡政府严格限制农民自发的土地流转行为，要求土地流转必须经过村集体和产权交易平台。A县N镇规定流转面积在5亩以上的必须通过三资智慧平台发包，同时设定土地流转指导价，村集体还要向中标的市场主体收取服务费。另一方面，产权交易平台发包的土地，通过竞价模式拍出。有意向流转发包土地的市场主体在产权交易平台出价，设定时间内出价最高的主体获得承租权。

　　这意味着，农村的土地资源向市场完全开放，资本获得了更加便利的进入农业的渠道。T县目前出现的情况是，大量的非农资本借助规范化的土地流转程序与弱势农民竞争，最终成功进入农业领域并牢牢控制住土地。当资本被引入农业时，农业的经营成本被抬高，农业经营的准入门槛也被抬高，原来的小大户和小农户就失去了竞争力，他们的生存空间就被进一步压缩。在这种情况下，农业利益分配将向经济精英群体倾向，形成“不正义的分配”格局。

　　实际上，在地方政府推动土地流转并且规范管理的过程中，也有不少农民“反抗”这种“不正义的分配”。A县N镇的部分小大户清楚地知道，高标准农田建设以后流转面积必然会减少，因此在实施高标准农田建设时小大户拒不合作。T县D镇也出现了类似的情况。部分农机手担心小田并大田以后没生意，不愿意配合村里开展工作，后来乡镇政府为他们预留了部分土地，这才平息了矛盾。还有一些原来的大户想继续种田，但是无法承受过高的土地租金，于是私下与小农户协商，流转了部分土地，同时还支付了土地流转租金。乡镇政府发现以后，就让村里给农户发钱，把流转租金退回去。当然，地方政府也给出了解决办法：村里在下一次发包时预留数百亩土地的标段，便于这些农户竞价拿地。虽然这些不合作的农民为自己争取到了耕种土地的权利，但是其他需要土地的农民该怎么办?他们在此刻保持沉默，也在此刻失去了原本属于他们的经营权利，他们再也无法被政府看见。

　　三、理想的“小田并大田”是什么样?

　　同样在A县，M镇的做法显然更加贴近农民的需要，也更能获得农民认可。M镇的基本思路是强化小农户和中农的经营韧性，同时促进大户带小户，提升本地农民的技术水平，让农民充分参与乡村产业的发展中来。M镇H村是一个具有代表性的案例，该村共有9962亩耕地，其中集体土地2240亩。全村13个村民小组，869户2876人。在实施高标准农田建设以前，H村的土地基本都在小农户手中，少数农户通过流转集体机动地和亲戚的承包地，成为30-50亩的小大户。无论小农户还是小大户，都存在共同的农业经营困境：第一，土地细碎化问题，H村共有4860个地块，随着稻虾产业发展，农户自发调整部分地块，土地块细碎化程度有所改善，但是每家仍然有3-4块田；第二，基础设施条件较差，没有机耕道和沟渠。由于涉及经营主体非常多，上述两个问题长期得不到解决。基于此，M镇主动赋权村集体，让村集体自主开展高标准农田建设，最终形成“一户一块田”的经营格局，真正实现了农民“种好田、多得益”的效果。

　　H村的建设过程包括两个步骤：

　　第一步是民主协商建设方案。实施高标准农田建设前，村集体广泛征求农户意见，主要包括高标准农田的建设意愿和建设方案、土地分配方案等。结果显示，大多数农户持赞成态度，少数农户因为已经形成连片经营而缺乏动力。对此，村干部在每个小组内部挑选1个组长，2个村民代表，9个老党员干部，共同组成工作队，入组入户做工作，向农户说明高标准农田建设的好处。经过反复做工作，农户一致同意了建设方案。2022年时，H村对全村7787亩进行平整，形成10亩以上的大地块。

　　第二步是让农民自己决定土地给谁种。高标准农田建设完成后，H村在不改变现有农业经营格局的基础上，对全村土地进行重新分配。村集体事先确定地块顺序，农户通过抓阄的方式抽取分田顺序，村集体再按照农户承包地面积划定地块。如果地块大小与农户承包面积不一样，就让后面的农户先递补上来。有的地块面积偏大，就让几个农户自己分。实在分不下去的话，就利用集体经济弥补差额。对于那些流转亲戚土地的农户，村集体在分田时尽量保证流出农户与流入农户的地块相连，便于农户连片耕种。

　　目前，H村举家外出的农户大约占30%，退出农业经营的农户占10%，在村种田的农户占60%，基本上都是稻虾连作。按照当地的市场行情，小龙虾的价格是9-11元/斤，每亩产量大约500-700斤，每亩地的收入大约为5000-7000元。按照一户10亩地计算，一户的收入就能达到5万-7万元。由于村里还有一些不依靠土地的务工农户，他们的土地就流转给了中坚农民，中坚农民形成30-50亩的规模，每年的收入能达到10万-20万，不比外出打工差。以H村11组为例，全组72户，862亩耕地，50岁以上的农民都在家里种田，规模普遍在7-10亩，还有7户流转集体的机动地和亲戚的土地，经营规模达到了20-30亩。可以说，H村不仅形成“一户一块田”的农田格局，还实现了土地利益分配的均衡化。

　　H村的案例充分说明，无论高标准农田建设还是小田并大田，都应当以保障种地农民的权益为前提，让真正需要土地的农民有田可种、有利可图。现在的关键是，地方政府尽量少折腾，不要着急把农民从农业中赶出来，而是要服务农民、依靠农民，中国的农业现代化必然是以农民为本位的农业现代化。

　　作者梁伟工作单位：北京工业大学文法学部/北京社会管理研究基地，文章来源微信公众号“新乡土”(ID：xinxiangtuzhongguo)

声明：该文观点仅代表作者本人，城市号系信息发布平台，城市网仅提供信息存储空间服务。