县城是我国城镇化体系重要组成部分。中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，标志着县域城镇化建设进入新阶段。我们认为：欠发达地区县域建设的目标是服务于乡村振兴、统筹城乡发展，要警惕地方政府追求城镇化率的过快提升，错误定位县城经济社会功能，陷入严重“劣质城镇化”。当前全球进入动荡变革期，世纪疫情对经济产生深远影响，不确定性显著上升。大规模合村并居、强迫农民上楼及各种人为加速农民进城、离开农村的做法，将会酿成巨大政治社会稳定问题。

　　一、正确认识县域城镇化的基本特征

　　1、县域是人口流出地，县城常住人口规模不大。

　　相对于中小城市，县城人口规模不大。县城及县级市城区人口占全国近9亿城镇常住人口的近30%，县域乡村人口比县城常住人口要多得多。发改委数据显示：截至2021年底，我国1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，平均每县十多万人；394个县级市城区常住人口为0.9亿人左右，平均也才二十多万人。我们在中部三个省九个县调研，发现县域人口流出普遍。统计数据显示，河南省110个县级单位中，仅有三个县为人口流入状态，这三个县全部位于郑州周边，其他的县人口净流出，16个县人口流出率超过30%，50个县人口流出率超过20%。“十四五”期间，随着城镇化的进一步推进，人口流出率还要进一步提升，县域范围的平均人口规模还要进一步下降。

　　2、县域经济分化，中西部县城和东部发达地区县城性质不同。

　　从经济发展能力来讲，县域经济是分化的，这反映在产业结构特征、经济总规模及地方财政收入等方面。这是一个大国建设统一大市场必然会出现的格局。有两类完全不同的县域：沿海县域是城市带的一部分，是经济发展重要节点；中西部大多数县城属于乡村的一部分，是分散的，主要功能是服务乡村振兴和以大中城市为中心的经济增长。沿海地区，经济密集、人口密集，是人口主要流入地。沿海县域是以大城市为中心的城市经济带组成部分，基本实现整体工业化，经济意义上的传统乡村基本不存在，典型如浙江义乌、江苏昆山。中西部地区则不同，县域经济密集度不够，人口也非常有限，缺少复制沿海工业化发展的条件。即使出现经济“百强县”，也是零散的、实力相对不强的，一般在大城市周边。相对来说，中西部以地级市为单位的市域经济因为达到相对合理的人口规模和具有较为完善的基础设施，而形成了二三产业聚集，具有一定的产业发展能力，吸纳本地部分乡村人口就业与定居。

　　3、县城主要吸纳本地农民，城镇化质量不高。

　　县城经济不发达，吸纳的外来流动人口很少，通过产业发展吸纳的本地乡村人口也非常有限，进县购房的农民并不是完全融入城镇的人口。也就是说，进入县城的中西部农村的“农民”并不因为进入县城购房、就业、陪读就成了“城里人”。调查发现，以县城为载体的城镇化，很大程度上是公共服务驱动的城镇化，农民为了享受更好的公共服务资源，主动或被动在县城买房，多数农民仍然要到沿海或大中城市务工，老年农民仍然要在农村务农和养老。因此，大部分进入县城购房的农民的城镇化质量其实并不高，仍然是“半城镇化”。对于农民家庭而言，这种质量不高的县域城镇化是自发进行的，也是现实条件约束下的合理选择。在县城购房，农户家庭中子女进城父母留乡，相距不远，可以相互支持。农民家庭可以通过合理安排家庭劳动力，通过半工半耕的家庭生计模式，以及亦城亦乡的生活方式，最大限度地增加家庭收入，减少家庭开支，从而维持县城的城镇生活方式。由于农村仍然很重要，因此无论是农一代，还是农二代都希望国家政策稳定农村承包地、宅基地制度，把农村作为退路，保持城镇化的“可逆性”。

　　二、“劣质城镇化”的诸种表现

　　城镇化是工业化推动人口集中的自然而然的过程。县域城镇化建设要汲取过去的教训，防止积极稳妥的城镇化异化为“激进城镇化”，催生“劣质城镇化”问题。在苏南等发达地区，地方政府在2000年左右推动农民大规模集中居住，其背景是发达的工业化，农村成为城镇扩大建设的空间，集中居住成为农民的自然需求。广大的中西部欠发达地区并不具备这样的条件，相对分散的居住是当地农民需求。地方政府如果把城镇化率、城镇大规模开发作为政绩目标，推动大规模合村并居、集中居住等政策，则是本末倒置，造成劣质城镇化。

　　1、农民“被上楼”。

　　农民“被上楼”造成恶劣影响的典型案例，是2020年一些地方推动的大规模“合村并居”。我们在中西部调查，发现不少地区规划了大型农村新型社区。其主要政策工具是城乡建设用地增减挂钩，大规模合村并居被作为腾退土地指标、换取城镇发展空间的操作方式。实践证明，大规模合村并居的效果和预期大相径庭，违背了农民建房和村庄建设规律，造成了“劣质城镇化”。农民不愿意“上楼”原因很多，从根本上是不愿意失去农业农村的生计资源。如果违背农民意愿、不顾实际条件，通过行政强制手段把村庄拆掉，把农民集中到新社区、过上“城镇化”的生活，地方政府很快就会面临农民“上楼”之后产生的生计困境。

　　2、限制农民自建房。

　　限制农民在村庄自建房的政策，一般是在城市规划区内，原因是城市扩张，未来该村庄土地将要被征收。然而，还有一些地区为了推动农民“上楼”集中居住或进城购房，人为限制农民自建房，损害了农民通过分配宅基地以获得基本住房条件的权利。我们在苏北某市调研了解到，地方政府已经十几年不审批农村宅基地，尽管没有非常明确的政策依据。农民收入不断提高，反而农村住房日益破败，农民不得不进城购房，导致该地城镇商品房价格非常高；或购买村集体引入的房地产商统一建设的小高层住房(一般是农村集体土地上的“小产权房”)。这不仅增加了农民家庭的建房支出，而且对仍然要在村从事生产、在村庄生活的弱势农民造成严重不便。

　　3、“贫困户”向城镇平移。

　　一般而言，贫困户居住在乡村，是乡村最为弱势的农民，需要国家通过易地扶贫搬迁来支持，改善居住条件。但是，某些地区的易地扶贫搬迁政策也具有城镇化思维。在很多地区的政策执行过程中，政府认为把贫困户搬入城镇就能解决贫困问题，主要表现为在安置点的选择上存在明显城市偏好。我们近几年对西南地区11个城镇集中安置型“易扶”社区的调研发现，城镇集中安置型的易地搬迁贫困户虽然借助国家力量实现了居住空间、户籍和部分公共服务的“跨越式城镇化”，但是这些贫困户短期内无法实现生计能力的快速提高，以及生产方式、生活方式、文明素质等方面的“能力城镇化”、“素质城镇化”，仍处于“半城镇化”状态。居住在农村，有较为稳定的农业农村资源作为保底，在城镇居住的贫困户则面临着诸多风险，包括：显性失业风险、生计安全风险、房产变卖风险、社会融合风险等多种政治社会稳定风险，给地方政府带来了长期的经济、社会乃至政治问题。

　　4、教育“房地产”的膨胀。

　　农民自发进入县城，重要原因是为了获得相对优质的县城公共教育资源。为了加快农民进入县城购房，提高城镇化率，并支撑地方政府大规模城镇开发所需的资金，一些地方政府大力引入“教育新城”的流行城镇开发模式，动辄投入几十亿、上百亿资金，建设高标准的城镇基础设施。这不同于沿海发达地区建立在工业园区发达工业化基础上的城镇化模式。所谓“教育新城”开发模式，是为了吸引农民购房，地方政府把教育这一核心公共服务作为“城镇房地产开发”的手段，通过把优质教育资源向新城区集中，扩大城乡教育差距，刺激形成农民新的教育预期，诱导农民进城买房以获得更好的教育机会。目前中部地区县城房地产价格高涨。一套普通的县城商品房，约100平方米，一般需要50万元以上，加上利息就等于六七十万元，相当于一个农民家庭十多年左右的纯收入。大量的农民工收入并不高，进城购房的结果是农民家庭经济更为紧张，农民被卷入了高消费、高负债、高风险的“透支型社会”，冲击了相对弱势农民的家庭生计稳定性，造成了县域高风险的城镇化。

　　三、政策建议

　　1、纠正扭曲的政绩观，不应层层下达城镇化率指标。

　　地方政府通过各类政策人为加速城镇化反映出不正确、不合理的“政绩观”。过去几年，一些地方把新型城镇化理解为要扩大城镇人口规模、城镇开发规模，在户籍城镇化、人口城镇化上形成考核指标，倒逼地方政府搞大规模合村并居、建“万人社区”，损害城镇化的自然进程和农民基本权益。另外，在地方政府认知中，城镇化是县域经济增长的重要手段，形成了“人口进城——土地开发——房地产开发——财政收入增长”的循环体系。却没有认识到，这个循环体系最终并不是依赖二三产业发展，而是依赖弱势农民、农民工埋单(尽管最终无法埋单)，导致农民为进城承担了巨额的负债，造成了巨大的经济和心理压力。建议自上而下切实纠正扭曲的政绩观，回到“人的城镇化”的新型城镇化的核心价值，尊重客观规律、保持历史耐心。

　　2、正确认识重点任务，强化绝大多数县城服务乡村的功能。

　　以县城为重要载体的城镇化，并不会改变城镇化总的格局与形态，那就是以中心城市为引领、以城市群为核心的城镇化。既然县城并不主要是经济增长发展的中心，县城建设就要有自身的独特性，而非简单地复制大城市。县城建设应当与地方经济实力和社会基本情况相匹配，并着重突出其承接资源下乡、服务乡村振兴、统筹城乡基本公共服务的功能定位。在大多数中西部地区，县域发展的工作重心要放在为城乡居民提供公平且有质量的基本公共服务上，解除农民家庭发展和外出务工的后顾之忧，服务于农民收入增长和农民家庭劳动力的稳定再生产。应该避免刻意制造城乡公共服务失衡来倒逼农民进城买房，剥削农民长期的家庭积累；更不是无限制的利用融资杠杆，大规模地借债搞建设，这种取向的县城发展缺乏根基，不可持续。

　　3、稳定农村基本制度，继续发挥好乡村“稳定器”和“蓄水池”功能。

　　在“劣质城镇化”的政策中，地方政府往往通过直接或间接的方式破坏已有的农村制度，损害农村的稳定和农民的权益，需要高度警惕。现阶段，农民主要依靠外出务工获得收入，他们进城购房，并不完全融入城镇，城镇化质量不高，因此他们理性地选择保留农村土地权利，给自己退回村庄的机会。国家为弱势农民构建保护性制度，是避免“劣质城镇化”的主要制度基础。一方面，国家积极破除限制性的城乡二元体制，改革限制农民进城的就业、社保、教育等各类传统制度，农民依据自己的意愿和能力可以自由地进入各级城镇；另一方面国家保护农民在农村的权益，主要是稳定农民的土地承包权和宅基地使用权，防止资本下乡等外部力量剥夺农民的土地权利。

作者系武汉大学中国乡村治理研究中心课题组，来源微信公众号“新乡土”(ID：xinxiangtuzhongguo)，本文选编自课题组内部报告《田野来风》，2022年第29期，武汉大学中国乡村治理研究中心主办，发表时有删节。

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