上级各部门的目标任务成为了决定乡镇工作的指挥棒，而这么多党政部门都将任务和目标下达到乡镇，远远超过了乡镇的自身能力，服务农民就成为了一句空话。

如果只对上负责，一旦官僚主义的意图强加于乡村基层之上，可能就会因为需要完成不符合客观实际难以完成的考核指标而必然走向形式主义的泥潭。

采访嘉宾：陈文胜教授

采访人：谭雯（清华大学硕士，省直机关选调生，临澧县修梅镇 副镇长）

文字整理：周友能（北京大学硕士，省直机关选调生，临澧县刻木山乡干部）


长青论坛  :  陈教授好！非常感谢您能接受我们的邀请，专程来常德参加本次常青论坛，并接受我们的专访。
陈文胜：非常感谢邀请！我很喜欢跟年轻朋友在一块，感受你们的活力。你们是这个国家未来的希望，选调生在乡村振兴中大有可为。
警惕官僚主义向乡镇不断蔓延

常青论坛：现在基层工作量比较大，“上面千条线，下面一根针”，要落实上面政策，基层压力很大。请问您对此怎么看？

陈文胜：我在担任乡镇书记时，尽管那时被认为是乡镇工作最艰难的时候，不仅要完成“要钱、要粮、要命”的艰巨任务，而且工资都经常没有保障。可我感觉到，那时基层的工作压力还没现在这么严重。因为那时乡镇党委、政府相对独立性强，如任命村支部书记、发展农村党员就不需要上级部门批准，乡镇党委有一定的自主权，也由于那时交通、信息不发达，任务主要是财政税收、计划生育、社会稳定，考核也很简便，无需填没完没了的表格、报没完没了的资料、开没完没了的会议、学没完没了的文件，只要确保了经济发展与财政税收的银子、计划生育检查考核的底子、社会稳定不出群体性事件的面子，全年工作就大功告成。
在农业税全部取消后，乡镇干部工资变成由县承担，实行了所谓的村财乡管、乡财县管。原来由资源吸纳的乡村养县，变为财政反哺的县养乡村。同时，随着交通、信息日益发达，上级各个部门能够非常简便地把自己的权力和自己的目标、政绩延伸到乡村，在属地管理的口号下，不管乡镇有不有这个职能，都可以在县政的名义下下达乡镇任务并进行考核。在这种情形下，上级各部门的目标任务成为了决定乡镇工作的指挥棒，而这么多党政部门都将任务和目标下达到乡镇，远远超过了乡镇的自身能力，服务农民就成为了一句空话。
在某种意义上，乡镇政府是国家向农民提供的公共产品，最根本的是乡镇政府必须对农民负责，也就是对中央和国家负责，与习近平总书记反复强调的要以人民为中心相一致。因此，财政支付不是上级对下级、政府对农民的慈善与施舍，而是履行法定的公共职责，要做到公开透明。具体做什么，更多地得靠乡镇党委、人大、政府根据实际情况自主去决定，而不是围绕上面一刀切的量化指标。这既要完成上级部署的“规定动作”，也应该有基层根据实际情况“自选动作”。如这个村可能最紧急的事是兴修水利，另外一个村可能是修路，不需要每个村都一样，而且也做不到一样。如果只对上负责，一旦官僚主义的意图强加于乡村基层之上，可能就会因为需要完成不符合客观实际难以完成的考核指标而必然走向形式主义的泥潭。
这也不是说要取消下达必要的任务和考核，而是说目前的有不少任务和考核是不符合客观实际的官僚主义。比如有的地方下达乡镇必须完成农村党员违纪的任务，如果没有任务就要扣分，也就是不容许没有违纪的乡镇存在。按照党章要求，发展党员必须坚持个别吸收、入党自愿和“成熟一个发展一个”的原则,可有些地方下达发展农村新党员的指标任务，多一个不行，少一个也不行，还有各个年龄阶段的结构比例指标，实际上就是严重地违背了党章的规定。
我不能说这些文件是有意违规，只能说起草文件的这些干部，可能对乡村状况和党的政策缺乏常识性的了解。因为现在各级机关里大多是从家门、到校门、到机关门的“三门”干部，没有相应的农村工作经验和党的政策系统性学习，起草出来的文件只重理论创新和思路、方式创新，不少脱离基层现实，有些文件为了保证速度未能深入基层调研和征求基层意见就匆匆出台，不仅很容易出现偏差，而且也没有准确贯彻党中央精神。　 
组织安排你们选调生到基层锻炼，其实也有破解上面这些问题的相关考虑。如果不在基层锻炼，就很难了解人民群众究竟在想什么、最需要什么、政府最应该做什么，也体会不到基层的工作状态。选调生有了基层这个锻炼经历后，对以后正确、更好地参与政策制定，就积累了难得的基层经验。
常青论坛：这里面是不是有一个乡镇政府的权责不对等的问题？
陈文胜：当乡镇经济权利上移后，在所谓属地管理的“原则”下，上级部门很容易把自身的责任转移到乡镇头上，就是所谓的“上面请客，乡镇买单”。乡镇每年都要源源不断地接受上面层层下达的硬任务，几乎无所不包，无所不管，无所不干，乡镇政府成了无所不能的“万能政府”。例如，没有执法权的乡政府却要协助完成缉毒禁毒指标，有的地方甚至下达指标。本来没有吸毒人员是好事，但不完成上交吸毒人员的规定指标，就要被扣相关绩效考核分，有吸毒人员却成了乡镇绩效考核的“业绩”。　　 
在面向全面现代化的进程中，国家与农民、政府与社会、城市和乡村、工业与农业的结合点在乡镇，从而导致很多矛盾的焦点也集中在乡镇，乡镇的问题需要得到足够的重视，需要更多的人为农民发声、为基层发声。　　 
建立乡镇政府的权力清单和责任清单
常青论坛：这里可能有一个问题，乡镇可能没有权限去规划，因为大多时候是需要绝对服从上面政策要求的，上级的任务是和当地的农民意愿可能发生冲突，怎么处理？
陈文胜：这就需要明确划分县乡责权范围。县乡职能边界不清，使乡镇权责不等，造成责任层层加码向乡镇转移，让乡镇政府不堪重负。关键是要纠正“属地管理”的错误做法，以法定职责为依据，按照权责对等的原则，界定乡镇政府责任范围，划分县级党委、政府及其部门与乡镇的权责，以维护乡镇政府的法定权力，切实为乡镇减负减压。　 
同时，要在建立乡镇政府的权力清单和责任清单基础上，赋予乡镇一定的自主权，以法律规定公开透明。如上级财政对每一个乡镇的基础设施建设、基本公共服务、基本社会保障的经费预算是明确的，但这个经费什么时候干什么事，例如今年修路、明年改水、后年办电，由乡镇自己决定，上级更多是负责考核监督，而不是把手直接伸进乡村基层。　 
政府本来就是为人民服务，不管是哪个层级的。乡镇政府当然也是为人民服务，而现在可能会出现为上级服务的倾向。因为乡镇政府为了完成指标任务，在很多情况下就无法满足农民的意愿。如基础设施建设，这个村修路并非是最紧迫的任务，可上级部门只安排修路，因为资金在上级部门，乡镇没有决定权。这个村可能路修好了、路灯也搞好了，但水的问题没解决，农民的生产和生活都难以维持，这样的话农民无疑是要骂娘的。什么叫政府供给侧结构性矛盾？就是农民最需要的你不提供，你提供的农民不是最需要的，也就是农村公共产品有的供大于求，有的供不应求。乡镇政府在乡村社会代表国家，应该是为农民直接服务的政府，由于权责不对等，在“乡财县管”后，乡镇政府失去了作为一级政府的财政权力，丧失了经济独立性，形同于县辖的一个部门，无法代表农民与上级政府打交道，已经沦为事实上的县派机关，乡镇的工作目标偏离农民的意愿就难以避免。
最关键的是要有源自党的宗旨的底线意识
常青论坛：您担任过乡镇长、乡镇党委书记，而且还是当时省委党校“全省优秀乡镇党委书记培训班”的成员，您觉得，在基层工作，最重要的工作特质和能力是什么？换而言之，在乡镇要把事情搞好，最需要什么素质？
陈文胜：作为一个乡镇主要负责人，首先，要有对地方经济社会发展的战略判断能力。这个地方的资源禀赋、地理位置、历史人文环境等基本情况，要了然于心，建立一个立体坐标地图，这个地方过去的发展历史进程，现在是什么样的发展水平和处于什么样的发展阶段，未来又往哪个方向发展，都必须做到心中有数，有了地图才能决策，才能指挥作战。　 
其次，就是了解党的政策。要懂政策，不止是懂皮毛，而是要读透。要综合各个因素以及外部环境来解读政策，不能孤立、碎片化，更不能把政策跟政策对立起来，那就会造成思维混乱。要采用系统思维，用整合、优化的意识，做一个系统的分析，不然就是头疼医头，脚痛医脚，不得要领。
最关键的是，要有源自党的宗旨的底线意识。这既包括要具体情况具体分析，更要对农民有感情，心怀人民。对农民有感情，这是乡镇工作最根本的底线。对农民没有感情、没有情怀，农民是能感受到的。你对他们没感情，他们对你的工作肯定也不会配合，相应的工作就难以推动，即使强行推动也会事倍功半。有时为了保护农民的利益，可能要牺牲乡政府的小团体利益、以及个人利益，甚至会给个人的前途命运带来风险，如果没有源自党的宗旨的底线意识，就不会有担当精神，很难会愿意冒这个风险。而总有一天，你会退休成为老百姓，到那时明白了一切名利都是过眼烟云，那时才知道底线的良知与生命的价值就已经晚了。　 
一些政策在制定和执行过程中，为什么会有所偏离，就是因为或多或少的部门利益、小团体利益以及个人利益交织在一起，没有把握好取舍标准，伤害了人民群众的感情，也损害了党和国家的利益。有了情怀也就有了担当精神，也就有了勇气有了智慧。这样，在处理具体工作时，就不会再优柔寡断。当部门利益、小团体利益以及个人利益与群众利益冲突时，如何取舍，每个政策制定者与政策执行者都可能会遇到这样的灵魂拷问，如果没有底线、没有良知、没有情怀，就会很难经受这样的拷问。如果部门利益与群众、基层利益冲突时以部门利益优先，如果与个人利益冲突时又以个人利益优先，久而久之，必然得道多助失道寡助。为什么会出现贪赃枉法，就是接受这样的灵魂拷问时，失去了底线、良知、情怀，出事必然，不出事偶然。
从党的政策、方针出发的研究才具有理论的力量
常青论坛：想请问您，您当时为什么决定从政界转向学界？　 
陈文胜：在乡镇工作时，我就经常用笔名发表文章反映了农村第一线问题，包括把问题发到新华内参，主要还是反映基层的呼声。我想，以相对独立的研究者身份，基于对基层情况的理解，从事政策研究就会相对便利，影响的范围就可能更大一些，比起把“官”做大更有价值和意义。
需要说明的一点，我为农民、基层发声，都是从党的政策、方针出发，根据党中央是怎么要求的，中央领导人是怎么讲的，而农村基层是怎么执行的，再从中总结经验与发现问题，使中央的政策在基层落实而不走样，也只有这样的研究才具有理论的力量。　　 
特别是经过专业训练后，懂得自觉从历史的视野中研判现实问题。如果在当下的实践中认为是一个问题，而过去的几十年、几百年甚至几千年是不是一个问题？在未来还会不会是一个问题？这就不能仅仅从眼前看待问题，需要研究分析。习近平总书记强调，要坚持用大历史观来看待农业、农村、农民问题，只有深刻理解了“三农”问题。因为有了大历史观，就有了战略视野，由此再看社会发展的趋势和方向，研判问题就能洞若观火。

来源：中华好学者（id:zhonghuahaoxuezhe），本文为2021年5月22日常青论坛专访陈文胜教授实录，文章为节选。

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