最新通报背后，基层治理正面临三股势力冲击

作者：张英洪，来源：文化纵横（ID：whzh_21bcr），本文原载爱思想网，原题为《乡村治理的道术势》，文章仅代表作者观点，供诸君思考。

近期，丰县“八孩母亲”事件引发空前关注，随着调查情况的公布，基层治理中存在的突出问题也再次暴露。对此，近期发布的2022年中央一号文件予以回应，强调防范黑恶势力、家族宗族势力侵蚀农村基层政权，依法严厉打击侵害农村妇女儿童人身权利的违法犯罪行为，直指基层治理一大痛点。

本文指出，当下中国基层治理面临三股势力的冲击：一是权力任性化，地方政府强力干预村庄公共生活和私人生活，是国家实现治理现代化的一个难题；二是外来资本蛮横化，权力与资本勾结，放任资本掠夺乡村资源，损害了社会的公共利益和老百姓的个人权利；三是一些干部黑恶化，本应作为乡村共同体代理人的村干部，为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”，甚至成为乡村黑恶势力的总代表。

面对这三股势力冲击，作者指出，新时代乡村治理要改变过去单纯追求农民增收的倾向，把加强乡村民主法治建设作为重中之重，不仅要维护和发展农民的人权、产权、治权，还要重塑乡村的政治、文化、生态环境，更要增强地方领导干部的道德规范和政府队伍的道德建设。

乡村治理是个大课题。有的治理在于控制人，限制人的自由而全面发展。我们的治理应当是有利于促进人的自由而全面发展。我们不能简单地就乡村治理说乡村治理，必须把乡村治理放在整个国家治理结构的框架中和社会变迁的进程中去认识和理解，既要跳出乡村看乡村，也要跳出乡村治理看乡村治理。如果仅仅满足于从技术性角度推进乡村治理，极可能导致乡村治理扭曲和乡村治理失效。我们既要关心乡村治理的“术”，更要关注乡村治理的“道”与“势”。道是方向根本，术是方法技术，势是形势环境。　　 

▍乡村治理所处的三重体制结构

几千年的中国传统乡村社会，形成了以皇权统治、宗法社会、小农经济、儒家文化、乡绅自治为主要特征的乡村社会结构和乡村社会秩序。1949年革命以后，传统中国乡村社会结构和秩序被彻底颠覆。经过30年的共产革命和40年的改革开放，中国乡村发生了根本性的巨大变化。现在讲乡村治理，必须认清其所处的三重基本的体制结构，这三重基本的体制结构，从根本上左右和影响乡村治理的水平与成效。

一是集体所有制。1950年代，中国所有的乡村，无一例外地建立了以土地为基础的集体所有制。集体所有制本质上是一种财产归社区公有且由国家控制的产权制度安排，其基本特征是产权的政治性、集体性、社区性、封闭性。这是乡村治理的一个产权基础。使集体所有制适应市场化、城市化和城乡融合发展的需要，是新时代农村改革的重要内容。

二是城乡二元体制。1950年代建立的城乡二元体制结构，将整个中国划分为农村与城镇两种体制领域，实行城乡分治，城乡居民的身份、公共服务等完全不同，其最大的特征是城乡居民权利的不平等以及对公民自由权利的限制甚至剥夺。这是乡村治理的体制基础。加强破除城乡二元体制，构建城乡融合发展的体制机制和政策体系，是实现乡村善治的必然要求。

三是党领导体制。我国照搬苏联模式建立的党领导体制，是我国历史上继国民党统治后所构建的新型国家结构和政治体制安排。党领导体制的最大优势是可以统一思想、统一行动、统一资源，“集中力量办大事”。但最大难点是对领导权力的制约和监督乏力。这是乡村治理的政治基础。深入推进政治体制改革，改革和完善党领导体制，加快民主法治建设步伐，必将为乡村治理奠定善治的基础。　　 

▍乡村治理面临的三股力量挑战　　 

对乡村治理的挑战是多方面的，但有三股力量对乡村治理的冲击是根本性的。　　

一是上级权力的任性化。政府（广义）权力的任性，仍然是我们国家实现治理现代化的最大难题。长期以来，各级政府对村庄公共生活和私人生活的强力干预，是乡村实现善治的最大挑战。可以说，乡村的自然秩序与宁静生活，往往是被上级不受制约的政府权力打破的。比如，一些地方政府以种种借口和理由强拆老百姓的住房，使本来安居乐业的老百姓妻离子散、家破人亡。

人类走向文明有三次重大的驯服，一是对野兽的驯服，二是对老百姓的驯服，三是对当权者的驯服。在成千上万年的文明演进中，我们实现了对野兽和老百姓的驯服，但如何驯服当权者，将权力关进制度的笼子里，是至今没有完成的伟大事业。只要权力不受制约和监督，就不可能有乡村的善治。我们决不能在政府习惯于违法的情况下去指望乡村能得到善治。

国家最高领导人提出要把权力关进制度的笼子里，这是我国执政者治国理念的历史性突破和巨大飞跃。但如何将全部公共权力纳入法治轨道，真正实现对当权者的驯服，使当权者不再执迷于追求特权，而是真心实意地保护人权，这是推进国家治理体系和治理能力现代化最重大的时代课题。

二是外来资本的蛮横化。对于资本的特性，马克思在《资本论》中曾指出：

马克思在书中的脚注中还引用过一句名言：

资本是现代社会中一种十分强大的力量。几十年来，我们在对待资本上有两种极端的倾向，一种是改革以前，国家与老百姓结盟，实现权力与群众的联合，将资本踩在脚下，甚至彻底消灭了资本，从而也消灭了资本的为害。但没有资本的社会，又陷入了极度的贫困之中。改革以来，国家转身与资本结盟，实现权力与资本的强强联合。比如，一些地方政府为资本撑腰，公然将风景优美的传统村落强行圈占据为己有大搞旅游开发，却蛮横地将原居的老百姓强行赶走。乡村的建设与繁荣，肯定需要社会资本的进入。但如果放任外来资本进村恣意蛮横掠夺，乡村治理就无从谈起；如果权力与资本勾结却没有得到制约和限制，那么社会的公共利益和老百姓的个人权利都将蒙受不可挽回的巨大损失。对于资本，既不能消灭之，也不能放纵它，但必须对资本进行合理节制和法治保障。

三是乡村干部的黑恶化。相对于乡村这个共同体来说，在外来的政府权力任意干预以及外来资本的公然掠夺中，有的乡村共同体自身产生的代理人——乡村干部，却又蜕变为“土皇帝”，成为乡村黑恶势力的总代表，称霸一方，横行乡里，欺压百姓，无恶不作。2017年1月19日，最高人民检察院曾印发《关于充分发挥检察职能依法惩治“村霸”和宗族恶势力犯罪积极维护农村和谐稳定的意见》，强调要坚决依法惩治“村霸”和宗族恶势力刑事犯罪，突出打击为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”的职务犯罪。乡村社会中的恶人治村局面不改变，乡村善治就无从谈起。放眼世界，在民主法治健全的现代国家，既不可能产生“暴君”，也不可能产生“村霸”。我国乡村的“村霸”现象说明，乡村的民主法治建设还相当滞后。加强乡村的民主法治供给，是实现人民对美好生活需要的战略举措。

▍乡村治理要开放三个领域　　 

乡村治理至少要在以下三个领域实现新的开放，否则难以取得应有的治理绩效。　 

一是集体产权改革要确权开放。集体产权的模糊性和封闭性，是市场化、城市化进程中制约乡村治理的重要产权障碍。在坚持土地集体所有权不变的前提下，土地的使用权完全可以依法流转或转让。例如，在承包地上，已实施“三权分置”，承包土地的所有权归集体，承包权归农户，土地经营权可以对外流转。这就实现了承包地产权的开放。而农村的宅基地、集体建设用地、集体经营性资产的股权等，在产权的改革开放上需要迈出新步伐。　　 

二是公共事务管理要民主开放。农村社区公共事务管理的封闭性，不适应市场化、城市化进程中人口流动的需要。在市场化、城市化进程中，因人口的快速流动，中国农村出现了两种不同类型的村庄，一种是大量人口外出的“人口空心村”，另一种是大量外来人口聚焦的城乡结合部“人口倒挂村”。新时代的乡村治理必须突破乡村产权的封闭性和社区管理的封闭性这个双重封闭格局，实行开放式的民主治理。在传统的城乡二元户籍制度废止后，要加快推进城乡融合发展，构建乡村社区公共事务由社区全体居民共同平等参与的新格局。　　 

三是公共服务供给要补齐开放。乡村基础设施和基本公共服务的短缺，是城乡发展不平衡、农村发展不充分的最突出问题之一。加大农村基础设施建设投入，加快建立健全城乡均等、城乡一体的基本公共服务体系，是国家的基本职责所系，是各级政府的责任所在。各级政府应当将热火朝天强拆老百姓房子的干劲，转移到一心一意为老百姓提供基本公共服务的正道上来。要尽快使城乡居民享有大致均等而可及的基本公共服务。要实现基本公共服务的全国统筹、自由接续转移和开放享有，确保城乡居民的社会保障随着人口走，实现农民进城有社保，市民进村同样享有社保。

▍乡村治理重在保障“三权”　　 

新时代的乡村治理，要将中华优秀传统文化与现代政治文明理念有机结合起来，关键是要加强民主法治建设，维护社会公平正义，核心是尊重、保障和实现公民权利，具体来说就要维护和发展农民的人权、产权、治权。　　 

一是维护和发展农民的人权。就是要尊重、保障和实现农民的各项基本权利和自由尊严。十九大报告指出：

我国《宪法》以及国际人权宪章（包括《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》及两个公约任择决议书）对基本人权都作了明确规定。我国《宪法》已明确规定尊重和保障人权。农民应当享有的基本权利和自由的内容十分丰富，包括平等权、自由迁徙权、受教育权、健康权、社会保障权、生育权、环境权等基本人权，都应得到尊重和保障。特别是各级领导干部，要切实增强人权观念和法治意识，要真正把人权观念和法治意识融入到日常的治理之中去。在乡村治理中，如果缺乏对农民基本人权的尊重和保障，就不可能真正的乡村善治。　　 

二是维护和发展农民的产权。就是要赋予和保障农民享有更加充分而完整的财产权利。赋予和保护村民的产权，是新时代“三农”工作的重要任务，是保障人民对美好生活需要的基础工程，也是乡村治理的重要目的。农民的财产权利可区分为集体财产权利和个财产权利，主要包括承包地权利、宅基地和住房权利、集体资产权利以及其他财产权利。农村集体产权具有归属不清、权责不明、流转不畅、保护不严等问题，这是导致乡村衰败、制约乡村有效治理的重要产权因素。实施乡村振兴战略，提高乡村治理水平，必须全面深化农村集体产权制度改革，发展农民财产权利，构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，助推城乡融合发展，提升乡村治理水平。如果集体的产权不理顺、农民的产权得不到实现和保护，乡村的善治也就无从谈起。　　 

三是维护和发展农民的治权。就是要发展社会主义民主政治，健全现代国家民主治理规则，用制度体系保证农民当家作主。农民的治权就是农民参与公共事务治理的权利，这是现代国家公民的政治权利。现代国家的一个基本特点就是民众更广泛地参与公共生活的治理。人民当家作主是中国特色社会主义民主的本质与核心。十九大报告提出：

坚持人民当家作主，就是要保障和实现人民对国家事务、社会事务、经济和文化事业的管理和治理。农民的治权有两个基本方面：一是参与国家和社会层面各项公共事务的治理；二是参与社区层面各项公共事务的治理。农民的治权，应当随着经济、政治、社会、文化、生态建设的发展而发展。如果农民不能有效地参与乡村治理，不能成为乡村治理的主体，那么，乡村治理就不可能实现善治。　　 

▍乡村治理须重塑三种环境　　 

新时代的乡村治理，需要重塑三种环境，没有良好的乡村政治、文化、生态环境，就没有良好的乡村治理。

一是重塑乡村政治环境。改革以前的全能主义以及改革以来的权贵资本主义，对乡村正常的政治环境造成了历史性的巨大破坏。乡村腐败、官商勾结、村霸横行等问题，严重破坏了乡村政治生态。没有良好的乡村政治生态，就不可能的良好的乡村治理。中央强调要构建风清气正的政治生态。这对于乡村同样适应。净化乡村政治生态，重塑乡村政治环境，关键是要将全面从严治党与全面依法治国向农村基层延伸和全覆盖，既强力反腐败，又强力反侵权，依法打击歪风邪气，着力张扬社会正气。切实加强现代公民教育，保障公民权利，提高乡村现代政治文明程度。

二是重塑乡村文化环境。破坏一个旧世界容易，而建设一个新世界难。1949年以来，我国乡村经历了革命性破坏与建设性破坏两次长时间的巨大破坏。传统乡村文化遭到了致命的摧残。缺乏文化支撑的乡村，也就失去了人文情怀和精神家园。重塑乡村文化环境，必须将模糊了的是非观念改变过来，使人能够明是非；将颠倒了的善恶标准颠倒过来，使人能够知善恶。振兴乡村，必须振兴乡村文化。重塑乡村文化环境，必须实现中华优秀传统文化与现代世界的共同价值结合起来。几千年来，中国乡村有历史悠久的自治传统和自治文化，有深入人心的以儒家文化为代表的道德传统和道德文化。　　 

三是重塑乡村生态环境。人是自然生态环境的产物，破坏了自然生态环境，也就破坏了人类生存的家园。工业化对自然生态环境的破坏是史无前例的。改革40年来，我国虽然取得了历史性的物质成就，但也造成了空前的生态环境破坏。农村的空气污染、水污染、土壤污染、农业污染、农产品和食品污染等触目惊心，放眼放去，山头几乎都是光秃秃。自古以来的蓝天白云、山青水秀、鸟语花香、生态有机的美丽乡村，在我们这一两代人中却遭到了致命的破坏。

在新时代，我们必须超越传统的工业文明，坚持绿色发展，走生态文明之路。重塑乡村生态环境，必须改变掠夺自然资源、浪费自然资源、破坏自然资源的生产方式和生活方式，坚决做到领导人提出的那样，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的发展模式，让中华大地天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美。只有在健康优美宜居的自然生态环境中推进乡村治理，才能实现文明的永续发展。

▍乡村治理要创新“三治”方式和体系　 

一是要从发展地方自治的视野看待村民自治，大力加强地方自治立法。我国村民自治已经实行30年了，应该说取得了不少成就 ，但也面临许多突出问题。比如村干部沦落为“村霸”、小官巨贪、村民自治异化为干部自治、村民难以真正做到民主决策、民主参与、民主管理、民主监督。经过30年的实践，应当对村民自治进行认真总结和提升，实现自治的新跨越。

关键是要从地方自治上看待村民自治，既要推进村民自治下沉，又要提高自治的层级与水平。应当在国家宪制层面明确中央和地方的关系，建立完善地方自治制度，从顶层设计上制定《地方自治法》，在县、乡镇和村三级实行自治制度。要明确规定地方各级的自治事务范围，处理好官治与自治、党权与自治、经济建设与社区自治的关系。要积极发展综合农协组织和各种乡村社会组织，激发广大农民和乡村社会活力，充分发挥农民和乡村社会组织在自治中的主体作用。村民自治不应是民政部门重视和推进的工作，而应是国家政治文明建设的伟大事业，必须提高政治站位，推进村民自治的制度化、规范化、程序化建设，使村民自治制度真正有效有序运转起来，切实保障村民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。　　 

二是要从建设法治中国的高度看待乡村法治，切实推进民主法治建设。在全面推进依法治国进程中，要从法治中国建设的战略高度，加强乡村民主法治建设，重点是要建立健全有利于实现乡村善治的法律法规体系，全面实现乡村治理的民主化、法治化。十九大报告明确提出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，并指出人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。为此，我想强调三个重点：

第一，“三农”工作要改变过去单纯的追求增加农民收入的倾向，要把加强乡村民主法治建设作为重中之重。要使广大农民在共产党领导下既过上富裕的物质生活，又享受现代的民主自由。这是共产党的初心和使命。

第二，各级人大及其常委会要改变政府化的工作思维和方式，要围绕乡村的民主法治建设加强立法调研和立法工作，切实改变乡村民主法治制度供给短缺和滞后的局面。各级人大代表要发挥代表民意的真正作用。这方面的空间还非常非常大。

第三，作为“关键少数”的各级领导干部，要真正带头树立人权观念和民主法治意识，特别要改变一些地方领导干部在抽象上高喊为人民服务，而在具象上却损害群众利益的现象；改变一些地方领导干部在宏观上拥护党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，而在微观上却违背党的十九大精神的现象。比如，领导人鲜明提出“以人民为中心的发展思想”，强调“把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起。”但一些地方领导干部在政治学习上表现得积极高调，而在实际工作中又公然做出严重损害群众利益的事。这种口言善而身行恶的现象，需要深思和纠正。

三是要从重建道德中国的目标看待乡村德治，不断提高道德文明水平。中国自古以来就是礼仪之邦，有以德治国的悠久传统。但是，现在却陷入了严重的道德危机。在新时代，要实现乡村的德治，必须走出道德危机，重建道德中国。

第一，必须建设一个讲正气、守诚信、重品德的政府。政府的品德决定和影响社会的道德风尚。孔子说：

城乡二元结构中的城镇化模式，在城镇造成了两亿多的农民工群体，在农村造成了上亿的留守妇女、留守儿童、留守老人，造成了妻离子散、骨肉分离、家庭破坏。这种破坏家庭的城镇化，对社会道德造成的影响无与伦比。再比如，一些地方政府热衷于强拆老百姓的住房，使原本安居乐业的老百姓立即陷入无家可归的悲惨境地，等等。

第二，必须建设一支讲道德的领导干部队伍，营造有道德的社会精英群体。孔子说：

各级党员领导干部以及社会其他精英群体的道德水准高低，直接影响整个社会风气的好坏。上梁不正下梁歪。如果一个社会的精英群体都腐化堕落了，我们就不要指望社会道德的好转。1978年美国国会通过《美国政府道德法》，对政府官员的职业道德进行法律规范。我国也有必要制定相关道德法律，对各级领导干部的道德进行规范，从加强官德建设入手，带动民德的改善。

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