“改进乡村治理，办法在基层。”5月24日，山东大学政治学与公共管理学院教授赵树凯在复旦大学国际关系与公共事务学院做了一场题为“乡村治理的百年探索”的讲座。在讲座中，赵树凯多次强调上述观点，并表示：“乡村治理，永远是规划不出来的”。

 

赵树凯认为，乡村治理的基本问题是如何认识农民和对待农民，如何认识农民，关乎治理理念；如何对待农民，关乎治理体系。他从治理理念出发，以农业经营制度为基础、以基本组织制度为主线考察了建党百年以来中国乡村治理的探索与经验。他将这一个百年分为六个阶段，分别是：治理理念初步形成（1921-1949）、治理体系基本建成（1949-1962）、治理体系调整动荡（1962-1976）、治理体系根本变革（1976-1989）、治理体系曲折提升（1989-2012）和治理进入新时期（2012-2021）。

 

在讲座中，赵树凯提到，从历史角度审视政策演变，考察乡村治理，农村改革的过程本质上是对农民态度的转变过程，即从强调“教育”“改造”农民，转变为“尊重”“顺应”农民。这里的“教育”“改造”和“尊重”“顺应”，并非空洞的政治表态，而有实际性政策内容，也体现为具体工作办法。他特别强调了三个问题：

 

 一，1950年代上半期，农业政策制度安排顺应了农民的要求，受到农民拥护支持。1955年夏季以后的农业合作化，出现了要求过急、工作过粗、改变过快、形式过于简单划一的问题，特别是人民公社体制建立以后，农村政策和制度严重脱离农民，压抑了农民的积极性，引起了农民对所谓集体化道路的长期消极抵抗。但是，面对农民的抵抗，决策层不是反思制度和政策的重大失误，而是认定为农民政治上落后，是“自发的资本主义势力”，需要“教育”“改造”。采取的办法是不断开展政治运动，用政治运动来维护不受农民欢迎的政策和体制。从1962年夏季毛泽东提出党在社会主义阶段的基本路线，到1976年文革结束，“阶级斗争”理论是乡村治理基本理论。在若干年里，乡村治理的基本方略是把一切问题政治化，并上升为无产阶级与资产阶级的两个阶级的斗争，上升为社会主义与资本主义两种制度的斗争，用所谓“政治挂帅”来统领各项农村工作。大寨经验成为阶级斗争治理农村的一整套政策工具。大寨经验中左的东西表现在政治、经济、思想、组织、作风等各个方面，所谓“大批修正主义，大批资本主义”，实质上就是批广大农民。用政治运动来推进政策执行，维护不受农民欢迎的制度安排，这是改革前乡村治理体制的重要特征。

 

二，中国农村改革突破是从顺应农民要求、尊重农民选择开始。1977年夏，万里调任安徽省委第一书记，考察走访了若干农村，深感当时在全国掀起热潮的学大寨运动打压了农民的精神，束缚了农民的手脚，破坏了农村发展。万里说，“中国的农民是很聪明的，几千年来农民积累了许多好经验，让农民放手干，不会没有饭吃，现在是我们有些政策限制了农民的积极性”。之后，万里断然停止安徽省的农业学大寨运动。改革从安徽、四川等地基层开始，政策立足点就是顺应农民需要，抛弃学大寨运动的极左政策，建立家庭承包经营制度，进而废除人民公社体制。

 

三，顺应农民要求是乡村治理的根本点，应该贯穿农村改革发展全过程，并非因为建立了家庭承包责任制就一次性得到了解决。回顾改革40年，在这方面也走过一些弯路。上世纪九十年代，农民流动就业象包产到户一样受到政策打压，损害了农村发展，导致世纪之交“三农”问题爆发。从2003年到2012年，国务院连续发出关于解决农民工问题的文件，纠正政策制度上对农民工的歧视限制，建立了城乡统筹发展的政策思路。维护农民自由外出流动就业的权利和选择，如同尊重农民关于生产经营方式的选择一样，也体现了对于农民首创精神的尊重。

 

赵树凯认为，改革成功突破在政府管理层面的基本经验是，容忍基层干部表达不同的政策意见，容忍基层组织开拓新的政策渠道。在农村工作中，高层尊重基层之所以重要，道理非常简单，因为基层代表国家管理乡村社会，基层官员最了解农民群众，对现实中问题最为敏感。观察改革开放之后从中央会议到中央文件，一个基本特点是，给予基层干部以创造的空间发挥的空间。特别是上世纪80年代连续的5个1号文件，既体现了重大政策突破的原则性，又体现了基层农村工作的灵活性，以及对于基层创造性和自主权尊重。改革时期，农村工作的重要特点，不用战争的方式领导农民，不用运动的方式实现发展，应该尽量减少对于基层工作的具体干预，相信农民是聪明的，也相信基层干部是聪明的。

 

梳理百年中国乡村治理历程，赵树凯指出，重要经验是：制定政策不是从理论出发，而是从实际出发。他以取消农业税为例。当时，很多学者反对取消农业税，认为取消农业税后农民就会缺乏国家责任感和义务感，将带来治理上混乱。中央没有被这样的理论想象所束缚，而是立足社会现实，勇于不断探索。初期思路并不是彻底取消农业税，而是按照减轻、规范、稳定的原则“正税清费”。但试点过程中，发现新税制存在明显问题，主要是税率仍然比较高，农民负担依然沉重，同时，税制本身也不科学，如按照常年产量计征而不考虑当年收支实际，农户即便种地赔钱还有照章纳税。此外，虽然总体上农民税费负担减轻，但是纯农户的负担却明显加重，存在负担不公。在这种情况下，2003年新一届政府决定全面取消农业税。取消农业税解决了系列深层矛盾，带来了乡村治理崭新的历史局面。

记者：吴英燕，来源：澎湃新闻（2021-05-27）

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