来源：《人民论坛》杂志及人民论坛网（rmltwz）

近年来，基层作风建设走向深入，基层干部队伍的责任心、执行力得到群众认可。但在一些地方，基层政府工作事务杂、体量大，忙闲不均、人员闲置的现象依然存在。上推下卸的“二传手”，升迁无望的“老前辈”，得过且过的“隐形人”，有苦难言的“背锅侠”，徒劳无功的“大头兵”……凡此种种，不仅影响基层治理效率，更成为作风建设的“中梗阻”，干扰基层干事创业的主动性。那么，基层闲人现象生成的根源是什么？又该如何精准治理？

一、基层闲人的类型及其表现

首先是不想做事的闲人。不想做事的闲人是指那些志不在此的、长期混日子的以及投机取巧的“滑头”。基层闲人大多属于此类，其共同的特征是主观上不愿意做事，遇事绕着走，有事躲着事。具体细化为三类：一是志不在此的闲人。少数基层年轻干部本身对基层工作不感兴趣，而是有着其他的职业兴趣。但出于家人亲戚朋友的轮番规劝，最终走上“考公”之路，选择了家长眼中“稳定”的基层工作。入职后，发现基层工作与理想的职业选择差距大，融不进去，不在状态，行为表现为慵、懒、散、浮、拖。二是混日子的闲人。混日子的闲人在各个年龄段都有分布。这类干部寄生基层，抱着得过且过的心态混日子，不丢掉工作，工资照发是其底线，对工作是能应付则应付。工作不求上进，没有理想抱负，对个人成就、荣誉感看得很淡，内心激不起任何波澜。三是投机取巧的“滑头”。“滑头”的心思不在工作，一心谋着升官发财。上下班迟到早退，干活不积极，找空就撤，有缝就钻，有活不干，有功不让，是其真实写照。
其次是不需要做事的闲人。不需要做事的闲人是指部分副职、老前辈、关系户等。他们凭借领导地位、资历、关系等，认为具有了不需要做事的“资本”，故而消极无为，懈怠工作，成为基层闲人。一是副职闲人。这类闲人一般占据基层领导岗位，属于班子成员，工作特征是不表态、不主张、不做事。具体分为两类：其一是有着明确分工和职责的副职，遇事上推下卸，充当“二传手”和甩手掌柜，习惯性地将工作“布置”给年轻人。其二是不承担实质性工作的副职，凡事不闻不问，无事不找事，工作不添乱，无事一身轻。二是老前辈闲人。老前辈资历深、年龄大，主动退居二线，提前进入退休状态，工作上奉行“做减法”。与其他年龄段相比，40岁到59岁的基层干部最容易出现“为官不为”现象。三是“关系户”闲人。基层少数“关系户”“有背景的”，领导不敢给派活儿，自己也不愿做事，真正并不需要干多少事。
再次是不会做事的闲人。不会做事的闲人是指那些本身工作能力低下，办事效率低，遇事不会做，碰到问题解决不了的基层干部。这类闲人主观上愿意做事，但是能力相对不足，不易或不愿接受新事物，工作方法生搬硬套，对人对事不敏感，不能有效胜任基层工作。具体表现为政策理解力差，办事拖沓、执行力弱，工作效率低，大小事请示报告，始终不得工作要领，难以保质保量完成布置的工作任务，达不到工作目标要求。长此以往，领导不敢也不愿交办其重要任务，逐渐沦为基层闲人。
最后是不敢做事的闲人。不敢做事的闲人又称为“有苦难言的‘背锅侠’”，是指那些有干劲、愿干事、能干事、干成事的年轻人，在冲锋陷阵中出现少许过失或并不是原则性错误而担重责、受处分，干事的积极性受挫，被动选择成为不敢做事的闲人。这类闲人经历的“背锅”多了，做事开始思前恐后，小心谨慎，诚惶诚恐，畏首畏尾，想干事又不敢为，觉得“多一事不如少一事”“干事不如不干事”。

二、根源

首先，少数基层干部理想信念不坚定，职业道德恪守不够。当前，一些基层干部安于现状、得过且过、不思进取，以“躺平”的心态应对一切，浑浑噩噩混日子。面对工作上推下卸，左右打太极，能推则推、能躲则躲，想方设法不做事、不担当。其根源在于理想信念的不坚定，职业道德恪守不够和“人民至上”观念的弱化。理想信念不坚定，就认识不到所从事工作的崇高意义；职业道德恪守不够，就不能体认到自己所做的事其实就是一份神圣的职守；“人民至上”观念淡化，就会把工作看做是个人的事，而不是人民群众的事。所以，面对工作总是先考虑个人得失，一做事就觉得吃亏不舒服。故而，宁做“闲人”亦不愿做事。此外，能力素质相对低下也是造成基层闲人的一个主观原因。少数基层干部能力差，不易接受新事物，不愿提升自己能力，工作效率低，无法胜任工作要求。
其次，基层职责界限不清晰，任务分配不均匀。长期以来，基层不同程度地存在着职责不明，界限不清的问题，这是导致忙闲不均结构性问题以及基层闲人产生的重要原因。主要体现在两个方面：一是部门间职责不清，导致部门忙闲不均。部门分工不同，承担业务不同。但是，基层综合性工作居多，部门之间任务交叉频繁，面对群众信访、各种迎检、专项任务等，经常组织多部门“一起上”。这样，便导致部门之间界限模糊。另外，有的领导喜欢将属于A部门的事交给B部门办，导致A部门出现空档。部门界限不清，某项任务既可以由这个部门承担，也可以由那个部门承担。反过来，这个部门可以不干，那个部门也可以不干。由此，导致部门忙闲不均，出现忙的部门人越忙，闲的部门人越闲的现象。二是岗位职责不明确，导致个人之间忙闲不均。基层干部个人工作并不是严格按照定岗定责来划分的，而是“人随事走”，遇到重要的、比较急的工作任务，基层人员则会从现有岗位抽调前去“补位”。一般来说，相当一部分基层工作人员并不只是完全从事本岗位工作，还承担相当多的岗位之外的特殊任务或临时任务。岗位职责不明确的一个后果是，基层人员有的忙，有的闲，忙闲不均。基层经常会有一种现象，便是忙者愈忙，闲者愈闲，形成“鞭打快牛”效应，即干的越多、越快，分配的任务就越多，忙者总是有做不完的事，干不完的活儿。相反，不干事的人越来越不干事，成为名副其实的“基层闲人”
再次，基层容错纠错制度不健全，试错容错空间相对较小。在压力型体制下，自上而下的刚性问责不断增多，基层干部工作的试错机会偏少，容错空间相对较小，导致部分基层干部趋利避害，倾向于少做事，少出错，出现了干部不敢做事的不良作风，产生基层闲人现象。这其中包括两种类型：一是基层领导干部选择少做事甚至不做事以避责。基层事务繁杂，很多工作需由领导或分管领导拍板决策。然而，谁决策，意味着谁就要承担相应的责任。出于避责考量，一些基层领导干部干脆倾向于不表态、不干事。其一，充当政策的“二传手”。照本宣科，原原本本传达上级文件，不做解读，也不结合工作实际做细化分解，将工作任务推给下属。其二，充当会议“中立者”。对于领导班子成员会议讨论的重大事项，不发言、不表态，不提倾向性意见。当前基层官员行为呈现“从邀功到避责”的转变。二是容错空间小，基层年轻干部不敢做事，被动成为“闲人”。基层事务繁杂，涉及方方面面，年轻干部是基层工作的中坚力量，很多工作都要依靠他们来完成。不过，基层年轻干部干的事越多，越有可能出现差错。多干多错，少干少错，不干不错。在一些地区、一些单位，工作出错就意味着承担责任，背处分，其慢慢变成了“背锅侠”。高频度的问责和有限的容错空间，对基层年轻干部干事产生负向激励，出现“恶币驱逐良币”效应。一些基层干部秉持“多一事不如少一事”原则，不愿意或不敢做事，成为不做事的闲人。
最后，基层干部考核评价制度不完善，具体执行不严格。一直以来，考核评价都被视为工作的“指挥棒”。当前的基层考核评价体系存在一定程度的不足，无法提供有效的制度激励，导致基层闲人的产生。一是缺乏干部淘汰机制，人员“难进更难出”，能上不能下。从目前各地的情况来看，基层工作“铁饭碗”局面没有得到根本改变，基层干部的退出通道不畅。也就是说，基层干部只要不犯大的错误，就很难丢掉工作。正因为如此，基层闲人大多奉行“铁饭碗定律”，认为即使不做事也不会丢工作，且工资照发。缺乏淘汰机制的“铁饭碗”相当于一颗“定心丸”，给基层闲人不干事提供稳定预期，成为滋生基层闲人的温床。
二是过度突出领导评价的影响和作用，不注重实绩导向。现有基层干部评价存在某种轻视实绩的倾向，干多干少一个样，干好干坏一个样，严重影响基层干部做事的主动性和积极性。与此同时，领导则在干部评价体系中发挥着很大的作用，乃至决定性作用。由此，基层工作形成唯上不唯实的不良导向，并且出现“躺平还能躺赢”的不合理现象。长期以往，基层干部积极性不高，干事创业的动力不足，被动成为闲人。
三是激励手段单一，有效激励不足。长期以来，基层干部做事主要依赖晋升激励和薪酬激励两种，并辅之以荣誉性奖励，但仍然面临着有效激励不足的问题。一方面，基层干部晋升问题重重，“天花板效应”明显。职务职级并行改革，拓宽了基层干部职业发展空间，增加晋升路线，提升职业晋升“天花板”。但是，晋升激励不足问题依然存在。按照现有规定，职级名额、数量依单位层级和人员数量而定，越往基层，名额越少。而且，职级或被领导职务人员兼任，或用以解决基层存量人员待遇，实际留给普通干部特别是干事的干部的名额有限。同时，基层干部晋升难以突破“天花板效应”。由此出现基层干部晋升激励不足。另一方面，薪酬激励有限。基层干部薪酬固定，不能随意增减，无法体现工作量的大小。而且，基层干部薪酬与职务职级挂钩，基本上遵循同级同薪，即使是不同级别之间的薪酬差距远没有想象中的大。因此，对于基层干部而言，干得多不一定拿得多，拿得多的也不一定干得多，薪酬同样不易调动做事的积极性。
三、怎么治？

基层闲人现象，凸显出基层干部“躺平”心态和制度激励问题。推进基层闲人治理，要加强干部教育，解决制度激励，实现基层干部担当作为。
✔第一，突出党的基层干部学习教育制度实效化，坚定理想信念。基层干部身处特殊位置，承担重要责任。基层闲人现象反映出，当前少数基层干部理想信念的缺失，职业道德恪守不够和人民公仆服务意识的淡化以及自身本领危机。因此，要从基层干部教育入手，夯实党的基层干部学习教育制度，并使之长期实效化。一是加强基层干部理想信念教育，进一步坚定理想信念。理想信念是共产党人的精神之“钙”。要组织基层干部定期开展理论学习，围绕马克思主义信仰、共产主义远大理想、中国特色社会主义共同理想进行学习。同时，树立典型，鼓励基层干部常修常炼，提升境界。二是教育基层干部坚持人民至上观念，牢固确立与内化人民公仆意识。干部在各个岗位上是要担当做事，而不是做官享福。基层干部从事的是公事不是私事，思想上不能有丝毫的松懈，要心怀国之大者，自觉将党和人民的事业置于首要位置。同时，要保持高度的行动自觉，不折不扣将党中央的决策部署落到实处。三是教育基层干部恪守职业道德，苦练业务本领。任何职业都有一定的职业道德。在其位，谋其政，乃最简单不过的道理。作为基层公职人员，要遵守公务员的行为准则和职业操守，做到爱岗敬业。同时，注重基层干部业务能力提升。鼓励、督促基层干部提升自身素质，定期开展培训，强化基层干部业务能力。
✔第二，遵循公务员制度科学化，合理划分部门、人员职责界限。部门、岗位职责界限是指导基层工作的重要依据，也是规避或减少基层闲人的重要途径。基层忙闲不均结构性矛盾的根源在于基层部门、岗位职责不清晰，边界不明确。解决基层闲人问题的一项重要前置工作即是遵循公务员制度科学标准，厘清部门、岗位职责边界。一是以责任清单管理推动部门职责规范化与清晰化。以责任清单形式，梳理部门职责权限，列出法定责任事项，并予以细化，以此厘清责任边界，明确每个部门办理哪些事项，承担哪些责任，规避部门忙闲不均、人浮于事现象。二是涉及多部门交叉职责事项，要明确牵头部门、配合部门，区分工作任务主责、次责，减少推诿扯皮。三是编制职位说明书，明确人员岗位职责。通过职位描述，将基层每个工作岗位上升为具有一定约束效力的正式文本，以指导岗位工作。职位说明书需详细列出职位名称、职责权限、工作内容、工作事项、任职资格、职位人等信息，确保基层人员各安其位，各司其职。通过厘清职责、边界，才能保证基层工作秩序，确保人人有事做，事事有人做，从根本上减少基层闲人现象。
✔第三，注重容错纠错制度理性化，增加试错容错空间。用好容错纠错这颗“定心丸”，增加试错容错空间，为担当作为的基层干部撑腰鼓劲。其一，实事求是区分错误。哪些错误可容、哪些错误不能容，是建立健全容错纠错机制首先要解决的问题。要按照“三个区分开来”原则，结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况，对基层干部做事中出现的失误性质、详情加以理性地区分辨别。其二，分类容错，精准施策。在综合分析研判的基础上，对于因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，要设置一定的试错容错空间，允许基层干部试错，宽容所犯的失误错误。对于明知故犯、主观性的错误，实施精准问责。对于有意为之的违法违纪，严肃问责，并依法依纪追究相应责任。其三，建立纠错机制。基层干部出现的苗头性错误倾向或者常见错误等，要及早介入，采取必要补救措施，帮助基层干部汲取教训、改进提高。
✔第四，落实基层干部考核评价制度合理化，实现激励实效。解决基层闲人问题，要用好考核评价的“指挥棒”。一是更好建立能者上、庸者下、劣者汰的考核评价机制。“能进不能出”“能上不能下”，为基层干部不做事提供某种负向激励，助长基层闲人现象。要在现有干部考核评价制度中增加一定的竞争机制，实现基层干部“能进能出、能上能下”，进而产生危机感，倒逼基层干部担当作为。二是注重实绩导向，坚持考核结果与奖惩挂钩。基层干部年度考核、平时考核要突出实绩导向，坚持以实绩论英雄，将工作实绩作为干部考核评价的一项重要指标。一方面，基层干部考核要细化量化实绩，列明承担的具体工作、完成的工作事项和效果等，并合理赋权赋值。另一方面，考核时的工作实绩要公开陈述，并组织单位同事和群众等匿名打分，以获得真实评价。特别强调的是，注重考核结果的应用，将考核结果与奖惩挂钩。对于实绩突出、综合评价高的基层干部，要及时奖励；对实绩不突出的干部，予以必要提醒、惩戒。三是设计多元化激励方式，实现有效激励。打破现有基层干部晋升障碍，严格控制“双占”（领导兼任职级）数量、比例，适度扩大普通基层人员的职级名额。同时，设置细化晋升条件，避免论资排辈，增加区分度。按照分层分类激励原则，对不同岗位、不同人员实施差别化的激励方式，提升有效激励。

选自 |《人民论坛》2022年2月上，原标题 | 基层闲人现象的生成与表现
作者 | 湖南大学公共管理学院教授李金龙；中国行政管理学会助理研究员武俊伟对本文亦有贡献

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