涂圣伟：“有为政府”如何在乡村振兴中既不缺位又不越位

处理好政府和市场的关系，是我国经济体制改革的核心问题，也是关系高质量发展的重大问题，涉及经济社会发展的全过程和各领域。作为一项伟大创举，乡村振兴没有现成可照抄照搬的经验，凝聚形成推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的合力，处理好政府和市场的关系十分重要而紧迫。

《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《促进法》），是一部指导和促进农业农村全面发展的基础性、综合性法律，明确界定了乡村振兴中政府的作用边界，有利于依法行政和引导市场行为，确保市场作用和政府作用有机统一、相互协调。

（一）适应新时代乡村功能变化的客观要求

农业的弱质性和公共品属性，为政府干预提供了必要性，支持和保护农业成为世界各国的普遍做法。农业功能发生转变，政府干预模式也需要随之调整。

长期以来，农业在整个国民经济发展中的主要功能，是保障食物安全供给，农村则扮演着劳动力“蓄水池”和社会“稳定器”的角色。一定意义上而言，不论是保证吃饭问题，还是维护基层社会稳定，乡村“压舱石”功能在整个经济社会系统中具有一定的公共性。这决定政府在过去促进“三农”发展中需要更多通过行政手段来配置资源，以突破乡村自我累积循环不足的问题。

历经多年，我国农业和农村发展进入新阶段，农业经营方式、组织模式、外部条件等发生深刻变化，农业农村现代化有了新内涵、呈现出新特征。农业从单一的生产功能向生产、生活、生态“三生”功能全面拓展，农村从要素供给向生态空间、文化传承、新消费载体等转变，乡村产业更加多元化，农村建设内容更加多样化，新业态、新模式的发展，需要更多发挥市场配置资源的决定性作用。

《促进法》的出台实施，既明确了守好粮食安全底线、加强农民权益保障、解决好种子和耕地“两个要害”问题等方面政府必须为的责任，有利于充分发挥乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能；同时，也划清了政府和市场的边界，有利于避免政府大包大揽和对市场的不当干预，充分调动社会各方面力量参与乡村振兴。

（二）推进乡村治理现代化的有效举措

“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”通过法治手段固化改革成果，无不需要法治来定规矩、划边界，才能有效规范和约束政府行为，避免出现“拉抽屉”“翻烧饼”。改革开放40多年来，通过市场化取向的改革，解决各类主体激励和资源配置效率问题，是贯穿农村改革和发展的一条基本主线。及时将实践探索通过理论创新进行提升和系统集成，并通过法治化的方式将其固化，是改革成果不断巩固和扩大的重要方法论。

全面推进乡村振兴，需要构建更加成熟定型的乡村制度体系。唯有将过去多年特别是党的十八以来农业农村领域的一些成熟经验和有效政策进行总结提炼上升为法规，将政府行为纳入法治轨道，真正做到“凡属重大改革都要于法有据”，才能避免将长期战略任务短期化，有效减少或消除政策“翻烧饼”、走回头路等现象。《促进法》将经过实践检验为正确的农业农村政策定型化，有利于保持政策连续性和稳定性，为市场主体营造长期稳定可预期的制度环境。

（三）妥善解决乡村新矛盾新问题的迫切需要

随着乡村振兴战略的持续推进，各类社会力量加快下乡，城乡技术、资本、人才等要素流动性增强，乡村形态、产业业态、人口结构等持续发生变化，农业发展主体、乡村治理对象等更加多元，各方面利益关系更加错综复杂。过去瞄准农民的各项制度设计和政策安排，需要根据主体结构的变化进行适当调整，既能维护农民的主体地位，同时又能有效保护返乡创业群体、农业企业家等利益，引导其有序发展乡村产业、参与乡村治理、融入乡村生活。

例如，当前农村返乡下乡人群逐渐增多，这些群体如何参与乡村治理？以满足农民需求为主的乡风文明建设，如何适应这类群体的精神文化需求？类似这些问题，都是让返乡下乡群体既“下得来”还能“留得住”需要解决的问题。

再如，近年来部分地区在环境、用地政策等落地执行过程中，对相关产业“一刀切”，超过了行政法规的权限和边界，导致社会资本投资利益受损，让资本下乡多了不少顾虑。

《促进法》的出台实施，对政府应当履行的职责进行了规范，并从考核评价、检查监督等方面明确了责任体系，有利于在制度范围内、在法治轨道上有效应对和化解乡村振兴中的矛盾和冲突，调整和处理各种利益关系，促进社会公平正义，让各类主体有更多活力和更大空间去发展农业、建设乡村。

（一）农村公共产品供给效率提升

乡村振兴是一项系统性工程，基础设施和公共服务建设发挥着基础支撑作用。面对乡村多层次、多样化需求，如何高效提供农村公共产品，既是一个理论命题，更是一个必须破解的现实难题。

实践表明，政府在农村基础设施和公共服务供给方面的作用不可替代，但也会存在“政府失灵”。例如，会偏向于一些见效快、易出政绩的短期“硬性”公共产品供给，对农村教育、农业技术服务等“软性”公共产品的供给缺乏积极性，热衷于投资建设新的公共项目，往往缺少对公共设施的管护，造成农村公共品供给在总量严重不足的同时，又出现供给结构失衡问题。

同时，随着排他技术进步、产权明晰化、社会需求变化，农村部分公共产品由市场提供是可能的和有效率的，在乡村建设中引入市场机制，已经成为公共产品供给模式的一种创新。

全面推进乡村振兴，需要在优化政府公共产品供给效率的同时，健全市场化供给机制，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，围绕农业科技创新、基础设施建设、人居环境整治、乡村新型服务等领域，强化政府与市场合作，更好地满足乡村振兴多样化需求。

（二）乡村公平市场环境建设

引导各类主体参与乡村振兴，离不开公平有序的市场环境建设。目前，乡村市场体系建设还相对滞后，突出地表现在以下几个方面：

一是农业法治化营商环境还没有充分形成，规范权力运行的制度体系还不健全。任性检查、执法随意、“一刀切”等问题不同程度上存在，公平竞争、公正监管、公共服务存在短板，侵犯市场主体产权和合法利益的情形时有发生，影响市场主体投资预期，抬高了制度性交易成本。

二是农产品市场功能还不健全。长期以来农业标准化、绿色化生产普及困难，一定程度上在于市场有效监管不足、秩序不优，现实中进入市场的农产品品质良莠不齐，优质农产品不比大路货价格更高，市场优质不优价、达标不见效，导致生产经营者缺乏改善质量的动力。

三是工商资本入乡促进机制不健全。为防止工商资本下乡可能带来的风险，实施一定的准入门槛是有必要的，但一些市场准入限制已经不合时宜，部分地方为了规避风险，直接采取行政限制手段或设置过高的门槛，加大了企业负担。需要进一步完善产权、市场准入、公平竞争等制度，保障各类市场主体能够平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，激发市场活力。

（三）农村利益分配关系调节

在全面推进乡村振兴过程中，面对更加多元的利益形式和更加复杂的利益主体结构，需要加强政府对利益关系的调节，强化利益关系的协同，进而对市场主体形成有效激励效应和能够维系合作稳定的约束效应。

一般而言，在公平竞争的市场环境下，利益分配机制的形成，主要以效率为导向，由市场主体决定，是市场竞争选择的结果，但也要防止“市场万能论”“唯市场论”。目前我国农村市场功能还不健全，小农户处于弱势地位，一些利益关系的协调，已经超出了纯粹市场决定的范畴，需要政府通过利益保障和利益调节的方式，来促进市场效率提升和增进社会公平。

例如，在农业产业化利益联结机制建设方面，只强调企业让利于农往往不够，需要通过政策、资金、基础设施建设倾斜等方式，加大激励力度，鼓励企业与农民建立收益共享、风险共担的利益共同体，提高对农民的利益分配份额，让农民更多分享产业链增值收益。

（四）农产品和要素价格形成

价格机制是市场机制的核心。健全价格形成机制，亦是推进农业供给侧结构性改革的关键内容。过去多年来，坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，我国农产品价格已经主要由市场形成，对保障重要农产品有效供给、调动农民积极性发挥了积极作用。但农产品价格形成机制还不完善，农产品市场大幅波动的风险依然存在，需要进一步深化改革，特别是加快形成农产品优质优价市场机制，让农民种得好、卖得好，让市民买得到、吃得好。

同时，要素价格市场化改革，将是深化农业农村改革的重头戏。实现城乡经济的良性循环，需要在考虑不同要素属性、市场化程度差异的基础上，逐步拓宽城乡要素市场化配置范围，减少行政对要素交易对象和范围的过度限制，加快建立和健全要素市场运行机制和收益分配机制，推动城乡要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，既维护农村社会的稳定，又充分激活农村资源要素。

一是强化农民主体地位。维护好农民根本利益是理顺政府和市场关系的前提，也是决定政府规制市场主体具体方式和程度的重要准则。在全面推进乡村振兴过程中，政府不能代替包办或脱离实际搞形式主义和“形象工程”，要充分尊重农民的意愿，发挥农民的主体作用，直面农民群众最关心最直接最现实的利益问题，加快补齐农村发展和民生短板；同时，在农村土地制度、集体产权制度改革领域，重在加强基础性制度建设，尽可能减少对市场运行的直接干预。

在引导工商资本下乡方面，要守好农民财产权益保护底线，鼓励工商资本主要参与农民“办不了、办不好”事情，把就业创业机会和产业链增值收益更多留给农民，避免出现“富了老板，亏了老乡”、企业经营“挤出”小农生产等现象。

二是发挥法律体系整体功效。法律法规的执行在一定程度上与相关配套政策的完善程度有关。受体例、结构等因素制约，法规很难做出系统、完备、详尽的规定，一些授权性规定或原则性规定，需要有相关配套性文件做支撑。确保《促进法》有效实施，需要加强与其他规范性文件的衔接和配套，包括粮食安全保障、农产品质量安全、农业资源环境保护、植物新品种保护等领域的法律和行政法规制定，以及相关规划和配套政策，切实把《促进法》确定的重要原则、重要制度转化为可操作、能落地的具体措施，形成以“乡村促进法”为统领，相关法律、法规、规划和政策文件为支撑的法律制度体系。

三是营造法治化营商环境。法律的生命在于实施。要坚持市场化改革方向，深化农业行政审批制度改革，破除农业行业管理中的不合理体制机制障碍，持续推进许可事项的优化整合取消下放，降低市场准入门槛，激发市场活力和社会创造力。健全制度化监管规则，加强标准体系建设，进一步加强公正监管，维护市场竞争秩序。将涉农企业法律服务体系建设纳入乡村法治建设范畴，切实加强基层治理法治化建设，保护下乡企业等各类乡村投资者合法权益。将“一刀切”等简单粗暴执法行为纳入督察问责范畴，健全行政执法过错责任追究及赔偿制度。健全企业申诉投诉机制，对企业举报的“乱执法、随意执法”等问题，如属实，加大处罚和问责力度。

四是健全农村市场体系。农村产品和要素市场建设是发挥市场决定作用的基础，是城乡融合发展的基础性制度。目前我国已经初步建立了覆盖城乡的农产品市场体系，下一步要通过标准化规范化建设、数字化转型、业态模式创新等提升功能，促进产业链供应链协同发展；同时，完善农村产权流转交易市场，推进城乡统一的建设用地市场建设，健全农村土地征收和集体经营性建设用地入市改革配套制度，稳慎推进农村宅基地制度改革，探索农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的退出和流转机制，盘活利用农村存量建设用地，提高土地资源配置效率。

作者：涂圣伟（国家发改委经济研究室主任），来源：《中国发展观察》杂志（2021年第9-10期合刊）

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