一


2015年5月，有媒体推出相关报道，通过采访来自东中西部的30位县委书记，揭示县委书记的转型阵痛。笔者理解，这个转型之痛主要是指新常态下县级治理发生了很大变化，一些县委书记对此不太适应。那么，如何理解新常态下的县级治理呢？笔者认为，不能简单地将其视为转型之痛，而应在客观分析县级治理样态的基础上再做评价。 


自郡县制确立以来，县级治理在中国历朝历代都是最基础、 最重要的治理单元。清末以降直至新中国，我国基层治理单元才延伸到乡镇一级。可这丝毫没有动摇县级治理的基础地位：县一级是国家政策方针“落地”的关键节点，县委书记则是掌握这个节点的人。在统一的国家政策和具体的地方实际之间，县级政府具有相当大的自由裁量权。从这个意义上讲，县级治理和县委书记在我国国家治理体系中的重要地位是在历史发展中形成的，是由我国政治体制决定的，不会因新常态的出现而改变。 


十八大以来，中央强调形成政治生态的新常态。具体到县级治理，主要是指权力运行须进一步制度化、规范化，县级政府自由裁量权将受到限制。但我们也要看到另一面，即中央一直在推行简政放权。可预见的结果是，县级政府的制度性权力只能有增无减。 


从逻辑上看，县委书记不应感到为难。那么，县委书记的转型阵痛到底指什么呢？结合笔者调研和记者调查，笔者觉得主要包括三个方面：第一，非正式权力受到压缩。国家政策要“落地”，就必须结合地方实际。而县委书记经常面临的问题是，一些国家政策往往并不具体到实施的细枝末节，县级职能部门在执行时须进行解释甚至变通，这在客观上造成了合情合理却不合法的结果。一些不法官员往往就在这个“变通”过程中谋取了私利。在新常态下，这种灰色空间将大大压缩，非正式权力受到挤压，县委书记的自由裁量权自然受到限制。 


第二，政策连贯性遭到破坏。长期以来，GDP主导了县级政府的施政思路。在这个思路下，目标清晰、可量化，也有操作性。在地方官场的“锦标赛体制”中，县委书记只要把经济发展搞上去，就有上升空间。而新常态打破了这一主导思路，很可能让很多县委书记在施政过程中找不到抓手。 


第三，县级治理生态改变。一方面，上级政府简政放权让很多地方政府措手不及。比如笔者在中部某县调研时发现，市交管局将驾校的审批权下放给了县运管所，可驾校审核涉及100多项内容，县运管所也没有技术人员可操作。另一方面，群众对县级政府的期待又比较高。农村税费改革后，乡镇职能弱化，很多群众有点小事就到县级职能部门，这使县一级的治理负荷大大增加。所以，当前的县级治理，制度性权力变大了，社会治理的事务也增加了，可治理能力还有待增强。 


要在新常态下做好县级治理，就需着力理顺县级治理机制体制，增强治理能力。县委书记须把视野放开，不再只关注以往的几个核心指标，而应更注重县级治理品质。 


二


在国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中，“收缩型城市”被首次提及。大概要求，是收缩型中小城市要瘦身强体，严控增量、 盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。这一概念在政策中出现，或许表明我们需要对城镇化的中国道路做一个新的思考。 


一般认为，城镇化过程大致分为三个阶段：城镇化率 30% 以下属于初期阶段，30%—70%属于中期阶段，70%—90%则属于后期阶段。1998年我国城镇化率达到30.4%，正式进入城镇化的发展中期。到2018年我国城镇化率已接近 60%，这意味着我国城镇化快速增长期将在可预期的十几年内结束。回顾过去 20年的城镇化发展，全国各大中小城市大都是以城市扩张为政策目标，在土地和人口城镇化的维度上，表现尤甚。具体而言，多数城市的发展都依赖于城区的扩张和人口流入。乃至于，一些中小型城市在没有足够产业支撑的情况下，仅依靠土地财政也迅速实现扩张。 


通过扩张来发展城市，某种程度上已经成为诸多城市发展规划的潜在逻辑，并在政策实践中形成了一定的路径依赖。但越是如此，越是需要对城镇化的发展道路做长远预测，尤其是要为“后城镇化时代”的可持续发展谋划。客观上，我国城镇化高速发展还有一定战略空间，这个时候来重新整理城市发展方向，正当其时。笔者认为，收缩型城市的提出，对客观认识城市可持续发展有相当的启发意义。 


第一，它意味着城市发展不是无止境的。相较于20年前，当前我国虽仍处于快速城镇化进程，但城市发展的边界却清晰可见。某种意义上，过去一些年城镇化的迅速扩张，既得益于工业扩张和经济实力的增强，也得益于数量庞大的农业剩余劳动力。而今，工业扩张的速度在降低，农业剩余劳动力也越来越少，两者同时意味着土地城市化的规模将达到一定限度。仅从地理空间的角度上说，大多数城市的扩张空间已经不大。因此，“收缩”对绝大多数城市而言，都是一个客观要求；每个城市都要为“后城镇化时代”做好充分准备。“收缩型城市”这个说法，其实是对城市扩张冲动的一种抑制。 


第二，它意味着城市发展并不是单一路径的。迄今，我国已形成“城市群—都市圈—大城市—中小城市—小城镇”这一多元发展的城镇化布局。其中每一种类型都有其独特的功能地位，需要避免相互竞争、 相互替代。因此，一些中小城市的“收缩”，其实是为自己找到准确定位，其发展方向并不必然是要向“大城市”迈进，做一个有活力的难以被替代的中小城市也蛮好的。


第三，它意味着城市发展并非没有风险。在世界城市发展史上，收缩型城市往往意味着城市的蜕化，表现为产业衰退、人口外流、城市空间闲置，甚至会出现城市失序。我国在城市发展经验上也不乏类似经验。比如，过去一些资源型城市严重依赖矿产资源开发，导致产业结构单一、城市功能单调，一旦资源枯竭或行业衰退，城市活力马上下降。我们主动提出“收缩型城市”概念，就是要避免城市无序扩张演变为城市蜕化这个风险。 


显然，我们在规划意义上谈“收缩型城市”，是从正面积极角度来重新定位一些中小城市。但在现实意义上，我国已不缺乏对收缩型城市瘦身强体的实践经验，不少资源型城市在经过多年转型后，变得更有活力。在这个意义上，与其把收缩型城市看作一个警示，不如说它是对城市转型的另一种表达。 


三


在城市街头，可见小贩、乞丐、杂耍等营生活动，也存在着坑蒙拐骗等现象。这个在传统社会被称作“江湖”的地方，是国家与社会的边缘地带，非正规经济大量存在，社会力量较为活跃，非正式行政普遍存在。对“江湖”的治理，仍然考验着现代国家。因为对国家而言，边缘地带往往意味着行政力量会受到限制；对社会而言，这是个最具活力，也最具风险的领域，社会的自我治理显得困难重重。 


在传统时代，“江湖”大多立足于熟人社会，通过同乡、同业等关系维系内部秩序，国家也发育出一套基于血缘、 地缘关系之上的半正式行政技术。国家权力机关依赖代理人治理，客观上尊重了熟人社会的自治权。正式权力运用人情、 面子等半正式行政方式开展，使得行政、法律等适应于地方性规范。在国家治理任务不多、社会事务并不复杂的传统时代，半正式行政可谓是一种官民两便的简约治理方式。 


然而，在现代社会中，熟人社会逐渐解体，代理人无法有效掌握治理信息，地方性规范也逐渐失去了力量。这在我国城市治理中表现尤甚。改革开放后，大量流动人口涌入城市，城市街头的陌生人社会已然成形。城市在实践中逐渐放弃熟人社会的治理技术。比如，“临时工”已非来自本地的志愿者，而是市场招聘的劳务人员，他们大多是城市里的陌生人。与此同时，国家治理领域开启了行政理性化进程。其基本逻辑是：加强正式行政的管制，严格限制半正式行政人员参与地方治理。 


我国在一个相当短的时间内完成了从“乡土中国”向“城市中国”的转型。大规模的城市化意味着，城市街头的边缘地带在迅速扩张，非正规经济的类型、从业人员及活跃程度，都在呈几何级数增长。边缘地带的社会事务不仅随着城市化进程而急剧增加，且细小琐碎、复杂而难以定性，它并不遵循科层制行政中的分门别类、按部就班的要求，正式行政力量满足不了边缘地带的治理需求。这造成了一种困境：一方面，由于正式行政存在局限，一线行政仍严重依赖于半正式行政；另一方面，国家治理体制并不认可半正式行政有其存在的合理性。过去一些年城市街头执法冲突不断，很大程度上源自边缘地带治理的复杂性。 


因此，在城市边缘地带客观上难以消失的情况下，城市治理现代化也应该赋予半正式行政一席之地。一方面，半正式行政须受到正式权力的严格规制。近些年来，各个城市管理部门加强了对行政辅助人员的管理、使用，如制定了一系列法律法规，明确行政辅助人员的职责，推行民警带班制等行之有效的操作流程，从而使得半正式行政权力受到有效约束。另一方面，也要赋予半正式行政自由裁量权，建立半正式人员积极履责的激励措施。比如，武汉市城管系统近些年来推广了一系列柔性执法措施，绝大多数是协管员主导参与的，这在扭转城管形象、重塑行政执法的严肃性方面，都取得了良好效果。 


治理城市边缘地带，既要保持这一地带的活力，又要维持其基本秩序。我国正处于史无前例的快速城市化进程中，虽面临边缘地带治理的挑战，却也是一个重新认识我国传统的治理资源、重塑秩序的机会。 


作者简介：吕德文，现为武汉大学社会学院特聘研究员、博士生导师，兼任武汉大学中国乡村治理研究中心研究员。

来源：经济观察报书评（ID：eeobook），本文节选自《基层中国：国家治理的基石》，吕德文/著，出版社：东方出版社。

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