作者：石磊(济南市行政学院政法教研部)，来源：微信公众号“文化纵横”(ID：whzh_21bcr)，本文原载《长白学刊》2020年第1期，原题为《基层执法纠偏的路径探索——以环保“一刀切”为例》。文章仅代表作者观点，供读者参考。


　　近期，陕西汉中92岁老人因烧秸秆而被罚款并写检讨，引起舆论关注。对此，有评论指出，不让烧秸秆对于保护环境来说是正确的，但如果不帮村民解决根本问题，只是一味禁止和处罚，恐生矛盾。也有人认为，基层也很无奈，夏收秋收就像坐牢，天天蹲地头，上级装蓝天卫士，发现火点直接罚款、处分、撤职。那么，如何才能突破既有治理思路，破解“一罚了之”的治理困境?

　　本文指出，我国基层执法受到多重逻辑的影响，即法治逻辑、行政逻辑和政治逻辑。法治逻辑要求基层规范执法“不出错”，行政逻辑要求其追求效率“干成事”，政治逻辑要求其达到上级的“要满意”。基层环保执法“一刀切”，就是这些逻辑共同作用下的产物。在把握政策尺度上，基层干部面临两难，在无法准确预判的情况下往往只能奉行“安全”原则，在执法尺度上根据形势要求，最大限度满足上级考核方向，而无法兼顾具体执法情况的复杂性，结果是“一刀切”成了最安全的方案。而在“环保风暴”中，地方各级其实形成了一种“共谋”状态。

　　作者认为，这一困境的出现，不能排除基层的作风问题，但制度是基础。要对基层执法问题进行纠偏，必须跳出单一法制体系，要从更宏观的政治、行政、舆论建设等多方面通盘考虑。

　　基层执法纠偏的路径探索

　　——以环保“一刀切”为例

　　▍问题的提出

　　2018年生态环境部明确要求中央环境保护督察组把环保“一刀切”作为生态环境领域形式主义、官僚主义的典型问题纳入督察范畴，对问题严重且造成恶劣影响的，严格实施督察问责。形式主义和官僚主义既有干部的主观原因也有党政体制和社会环境等客观原因，目前我们对于作风问题的主要治理手段是思想教育和巡视督察。体制机制等更具根本性长期性的制度因素往往因为牵连复杂，改革成本巨大，治理时效慢等因素而难以进入作风治理视野。但是类似问题在历史上一直是干部管理上的难题，要突破既有治理思路，必须深入问题现场，找出导致问题出现的核心逻辑，在制度设计上寻找出更具长期性的关键设置，由此才能最大限度克服此类作风问题的产生根源。

　　本文以地方环保执法中出现的“一刀切”现象为例，深入探讨我国地方执法面临的多重困境，通过对基层治理中核心逻辑关系的把握，进而为制度化治理“一刀切”问题提供思路。目前对于基层执法研究的视角大多为执法经济学理论中的博弈论、委托-代理理论，行政学中的“街头官僚”理论等。这些研究通过借鉴西方成熟的执法理论，对我国执法现象进行分析，框架完善，分析细致。但因为理论本身产生自西方社会，因国情背景上的差异，对于体制上的党委领导，社会中的文化现象，难以给出有力解释，总有以西方理论剪裁中国现实之感。深入中国当代现实，贴近生活现场的研究正在成为越来越多学者的选择。基于此，本文尝试对地方执法中的多重逻辑关系进行辨别和梳理，尝试将基于法治、行政、政治的具体运行关系纳入考量，对地方执法的多重面向进行分析，并尝试提出治理对策。

　　▍基层执法的多重逻辑

　　经过三十多年的制度建设，我国已经形成了比较成熟的执法体系和执法方式。但是一个明显的事实是我们依然经常看到执法本身存在的各种脱离法治轨道的现象，这显然与我国依法治国的基本方略相左。我国地方执法面临复杂的环境系统，需要处理多变的执法变量，其中多重逻辑并行，相互作用影响，共同形塑着地方执法“样态”。但同时我国还处于制度变迁的加速期，这多重逻辑的运行并不稳定，具体法律制度正是在这多重逻辑相互影响下作用于现实社会的。

　　(一)法治的逻辑：规范化下的“不出错”

　　我国1993年修宪明确建设“社会主义市场经济”，由此，法制建设开始引入“法治”理念，并以市场经济“保驾护航”者的面目出现。2004年将“依法治国”写入宪法，明确了法治在国家治理中的基础地位。同年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)，我国基层执法建设也由此进入规范化时期，并一直持续至今。基层执法的规范化建设主要是由政府中各部门系统根据自身的业务发展和社会需求来推进的。在这一推进过程中，法治理念逐步渗入基层执法规范化建设中。比如，程序公平，这本是英美法系司法诉讼中的原则之一，但是经过法学界的大力宣扬，其在中国得以迅速周知，甚至达到妇孺皆知家喻户晓。各个政府部门系统在执法中普遍重视程序公平建设，从行政法规制定，到具体指导细则，再到人员培训和考核评比，均将程序问题列为重要内容。在这一规范化建设过程中，执法硬件设施和执法队伍素质得以显著提升。

　　但是，也必须注意到，法律本身价值定位中深重的“限权”取向决定了它对于基层执法行为更多是限制功能，而难以形成“激励”功能。基层执法人员在一线执法中享有信息优势，能够根据自身所处具体情境来决定执法尺度，自由裁量范围难以被有效监控，折扣执法或一线弃权等难以避免，复杂的执法环境难以将“限权”功能发挥到位。基层执法中只要不出现明显的违反规范化的差错，即“不出错”，即可完成日常任务，但基层治理的有效性往往成为被牺牲的对象。

　　(二)行政的逻辑：效率原则下的“干成事”

　　我国基层执法机关也是国家机构中的行政机关，是贯彻国家政策的重要实施部门，行政逻辑同样适用于基层执法部门。行政机关的行动逻辑是效率原则，即在最小行政成本下，追求最大公共利益。基于考核和问责的强大激励效果，各地方干部在执行中央政策时基本能够贯彻中央政策精神，尤其是对晋升具有明显影响的经济发展指标，更具优先发展地位。基于行政权天生的扩张性，在基层执法中的行政逻辑可以表述为：为完成对于考核晋升具有重要影响的各项工作，尤其是经济工作，执法应该为此提供保障，即“干成事”。在我国干部考核和权力集中体制下，基层形成了“中心工作”运行模式，基层执法深受这一模式影响。何艳玲教授通过对土地执法的摇摆现象的考察发现，执法摇摆现象的发生，并非完全因为法律不完备或者土地执法部门能力有限，还在于中国集中体制下的“嵌入式执法”，土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中。欧阳静教授认为，在基层治理的实际运作中，“中心工作”的运行机制能够集中一切资源，实现“集中精力办大事”，实现对“大事”的强治理，这一机制也是开启基层运动型治理机制的钥匙。程同顺教授提出了“中心工作”机制的一个理论范式，这一机制通过选择设置治理议程、重构组织结构、再造行政程式，选择治理策略等方式，完成“选择式”治理的目标。为了节约成本，突破碎片化格局取得治理绩效，“中心工作”模式的存在使选择性执法成为必然，运动式治理难以根除。而这些做法沿袭多年，至今未见根本性改善，可以说与我国执法主体同时又是经济发展主体的价值冲突和“中心工作”模式具有极大关系。

　　(三)政治的逻辑：意识形态建设和党管干部下的“要满意”

　　中国的党政体制是一个以党的领导为主轴的自上而下的运行体系，以组织领导为保障，以政治领导和思想领导为引领。因为中国共产党的长期执政地位和“党管干部”原则，决定了其对于国家机构各个部门领导干部的选拔任用具有决定权。国家机关和党的各级党委具有高度同构性，党的领导在国家机构中就具体化为各级党委对于上级党委方针政策的贯彻执行，党的建设在基层机关中的集中表现就是对中央决定的高度拥护和坚决执行。

　　《中国共产党章程》要求“以党的政治建设为统领，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”。政治领导在基层执法中不可能直接适用，而是具体通过思想领导和组织领导来实现。首先是思想领导。思想领导就是理论观点、思想方法以至精神状态的领导，要求坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，教育和武装广大党员和人民群众，把党的主张变成干部群众的自觉行动。对于机关党员干部而言，党的理论学习是日常工作的必要内容，主要纳入党建工作考核。这种学习是意识形态建设的重要形式，是实现党在思想上领导各级干部和群众的形式。这些内容同时也构成对于执法系统执法行为的一种指引和制约。比如“执法为民”“以人民为中心”等。其次是组织领导。通过“党管干部”原则，对各级干部进行考核监督，推荐优秀干部，淘汰落后干部，将无法实现党的大政方针政策的干部及时更换，对于贯彻上级政策好的干部提拔重用，由此实现党的政治领导，即中央和上级的方针政策在基层的落实。

　　从以上分析可以看出，政治领导主要以实现上级党委方针政策为核心，通过对干部的思想领导和组织保障，具体化为各种意识形态建设和党管干部中的考核监督予以实现，可称之为上级党委对基层执法的“要满意”逻辑。这种政治领导是保证中央集中统一领导下权责不对等格局中调动基层资源投入治理的重要方式，对我国的经济社会发展发挥巨大作用。

　　▍基层环境执法“一刀切”的原因分析

　　环保督察是我国环境执法格局发生根本转变的契机。以前因为发展理念对于生态环境的忽视，导致经济发展迅速的同时生态环境破坏加剧。在环境恶化和经济转型升级的双重压力下，我国实现了发展理念的重大转变，生态环境正式成为国家发展理念的重要组成部分，“五位一体”的发展理念由此确立。同时，因为持续大范围雾霾而引发的民生关注，对环境法治提出了更加紧迫的要求。随着《中华人民共和国环境保护法》的修订完成，环境执法引起了社会各界的广泛关注。借鉴反腐的巡视制度，中央建立环保督察制度，由环保部牵头，中纪委、中组部领导参加，对各个地方实现环保督察全覆盖。环保督察变以往的“督企”为“督政”与“督企”并举，以“督政”促进地方环境执法。但是，在各地迎查的过程中，“一刀切”现象发生，并引发社会广泛关注。基层环保执法中的“一刀切”就其发生原因和结果来看，非常充分地体现了基层执法中的多重逻辑现状。

　　(一)基层环境执法协同不足导致“一刀切”

　　国务院在2004年颁布《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)提出，“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。全国各地各部门陆续开展了执法规范化建设，执法质量明显提升。执法规范化，就是指在执法行为中，执法人员严格按照法律规定履行职权。法律规范是其执法行为是否规范的唯一标准，依法行政是其核心价值追求。执法规范化的具体要求大致包括执法的硬件建设标准化，日常监管制度化，执法程序法定化，执法行为规范化。这种规范化建设一般是对工作结果进行评比，通过评比促进工作，进而将成熟经验做法纳入日常工作中。但近年来也有进入执法过程进行评比的，比如环保部2016年开始的“大练兵”活动，就是要求地方各级环保部门“结合日常或专项执法工作，规范开展排污单位现场监督检查、环境违法案件处理处罚、案件移交移送和环境监察稽查等各项执法工作”。

　　我们在肯定地方执法规范化建设成就的同时，也必须清醒意识到，这种“规范化”仅是具体部门自身的规范化，而不是“政府”的规范化。这种部门“规范化”甚至可能是“政府”规范化的阻碍。我国政府执法体制“碎片化”是一个长期存在的老问题，所谓“十个大沿帽管不住一个破草帽”即是。在环境执法领域这一问题更为突出。比如，对于大气污染管理，机动车尾气的查处归交管部门，建筑工地的扬尘归城建部门，对于水体污染，主要涉及城建、环保、水利、农业等，同时，经信委(经济和信息化委员会)职能涉及循环经济、节能减排，对企业高能耗导致的大气污染具有指导职责。只需简单列举，我们就可以看到环境执法中“分段管理”模式产生的巨大问题。类似发改部门和经信委在环境治理上与其发展的主要职能存在一定冲突，所以在完成其主业同时经常无法兼顾环境价值。基层具体执法环节因为部门林立，各管一摊，导致有利大家争，没利大家推。很多部门虽然被定位为“牵头部门”，但因为行政法治化不足，官本位依然强大，这些“牵头部门”对于平级部门协调乏力，往往是只能在面临重大事件或任务时才能借助更高层级领导来实现跨部门协同。而在日常执法中，执法空挡、监管空白大量出现。在规范化建设下，追求严格“依法行政”，没有相应法律依据的空白之处，各部门人员纷纷表示“不归我管”，对于企业和公民而言，自然感觉政府就是互相推诿。从理论上讲，“法无授权不可为”，对于无明确法律依据的行为，政府的确无权处分，不可随意“担当”。由此，日常执法因多部门的协同不能，一线执法人员出现折扣执法、一线弃权等。由于这种现象的长期存在，各种执法空白之处的问题在日积月累中逐步累积成“老大难”的社会问题，不得不借助各种专项行动的运动式执法予以疾风暴雨式的清除，“一刀切”现象便大量出现。执法公正性和日常执法质量因此备受质疑。

　　(二)责权失衡与高压问责迫使基层选择“一刀切”

　　我国行政体制中的责权利层级不对称是一个长期存在的现象，有学者称之为“中国行政层级不对称原理”，是理解中国政治与行政实践的重要中层概括，是中国特色治理制度的重要部分。在这一不对称格局中，层级越低，责任越大，权力越小，资源越少。在我国“压力型体制”的制度结构下，上级通过考核和问责调动基层积极性，基层干部则通过各种合法或不合法的方式解决具体问题。“一刀切”的治理方式正是在这种权责失衡与高压问责下产生的基层“智慧”。

　　中央环保督察以“督政”促“督企”，对地方党委政府实行“党政同责，一岗双责”，并辅以严格的环保考核。比如国务院2014年实施《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》，考核对象是省级政府，考核指标包括空气质量改善目标(PM2.5或PM10年均浓度)和大气污染防治重点任务(10个单项、29个小项)完成情况两个方面，各占100分。这一办法对各省、市、县大气污染防治考核提供了依据和参考。同时环保部根据《城市环境空气质量变化程度排名方案》对全国地级及以上城市进行半年度和年度环境空气质量变化程度进行排名。这些城市的空气质量指数还在环保部网站实时公布，并进行月度排名。对于某些环境改善不良的城市，主政领导被约谈。以往在信访中的排名制度被用在了环境治理上，这对各地政府造成了巨大压力，如何限时完成环保指标就成了各地的“中心任务”。因此，在中央督察之外，各个省还有自己的督察计划，各个市也制定了相应的工作计划，并启动问责机制，力求将环保压力传导至最基层。对于基层政府而言，严厉的问责使环保工作突然成为了一项类似“维稳”的“中心工作”，没有经济效益，却成为“一票否决”的内容。

　　与维稳同样相似的是权责失衡状态。环境问题长期而复杂，因政策转变快，前期符合政策的投资企业突然成为污染企业，前期无人管束的散乱污等企业现在要迅速清理，这样的政策转变令基层工作量大增，但是职权、人员和资金保障并无明显增加，唯一增加的是问责力度。当前对基层干部的环保责任实行“属地管辖”，只要在这个辖区出现问题，相应街办或乡镇就必须对此负责，稍有疏忽就有可能面临问责。迎查中的街办和乡镇基本是全员的“白加黑，五加二”，但“上面千把锤，下面一根钉”的现实令基层即使疲于奔命依然难以应付周全。

　　督察组一般是在一个地方呆上一个月，这一月中进行相应巡察和接受举报等。当基层接到督察通知后，对于有可能存在问题的企业基本采取“一刀切”的处理方式。比如，所有底商都不能经营餐饮，所有企业都实行错峰生产，所有工地都暂停施工等。对于督察中群众举报和发现的各种问题的最简单有效的处理方式就是搞“以产业划线、以区域设界”的“一刀切”关停。这种方式简单易行，对于大气污染等指标的恢复可谓立竿见影。在基层执法中，面对人少事多资源有限的窘迫，唯有“一刀切”才能在上级限定时限内完成各项任务。

　　(三)从严执法要求基层只能“一刀切”

　　改革开放以来，我国“一个中心，两个基本点”中以经济建设为中心的基本策略从未改变，而且，我国对于基层干部的考核和晋级的主要依据就是干部发展经济的能力。在这种“政治锦标赛”下，地方干部对于发展经济投入了无比的巨大热情，我国将“GDP”考核的效力发挥到了极致。在获得经济巨大发展的同时，我们也付出了巨大代价，环境成本就是其中最为令人痛心而且也已经呈现出一种难以为继的紧迫。加之全球经济下行和中国经济转型的压力，生态保护被提上了与“经济、政治、文化、社会”并列的位置，“五位一体”发展理念由此而生，并在党的十九大报告中被定位于“千年大计”。

　　“冰冻三尺，非一日之寒。”我国基层长期在“GDP”崇拜下发展了四十多年，现在突然进行转型升级，开始将生态环境作为“金山银山”来追求，很多地方主政者难以迅速适应。中央环保督察反馈意见中很多地方政府在中央三令五申之下还是会出台各种保护企业违规的“土政策”。但是，基层治理中的政治逻辑此时会通过意识形态和干部管理两个渠道迅速展开，纠正地方政府的行为。在中央各种会议召开之后，中央精神的各种解读宣讲和座谈学习纷纷召开，相关政策精神层层传达，但这种停留于文件和口头的“政策精神”还需要更加实际的考核与问责才能获得“落实”。尤其是在干部管理中，上级对基层干部行为的态度至关重要。随着大批干部因环保工作不力而问责，环境红线意识也在基层干部中逐步确立。但是矫枉往往过正，在把握政策尺度上，基层干部面临两难。基层在执法中的尺度把握随时势变化具有很强的政策性，基层干部在无法准确预判的情况下往往只能奉行“安全”原则，在执法尺度上根据形势要求，最大限度满足上级考核方向，而无法兼顾具体执法情况的复杂。笔者访谈过的一位镇长对此深有感触，2017年底接待“煤改气”检查时，一位巡视干部发现某个村有两个烧饼铺用木屑烧火打烧饼，就指出这是一个问题，需要整改。对此问题，镇党委内部出现两种意见，一种认为不用管它，这次的检查只说是“禁煤”，木屑不在禁烧之列；一种意见认为还是小心应对，万一这个问题提交上去，我们全镇的烧饼铺可能都保不住了。最终镇党委决定采纳第二种意见，连夜封了两个烧饼铺，拿着各种证据找到这位巡视干部汇报整改情况，事情就此结束。

　　▍舆情变量引发的体制反应——政治和行政对基层执法的纠偏

　　在基层政府加大环境执法力度，“一刀切”现象大量出现之际，舆情开始出现。从最早《南方周末》对河南商丘环保执法问题的报道，到新华社的“环保管控不能‘一刀切’”和《检察日报》的“‘环保突击战’值得深刻反思”引发对环保“一刀切”执法广泛质疑。2018年两会的记者会上更有央媒记者就“一刀切”问题向环保部部长李干杰提问。

　　舆情的关注为中央了解基层执法提供了一个渠道，同时也给出了完善执法的导向。为什么是中央媒体曝光之后，才出现部分省份的纠偏行为，难道省级领导干部都与世隔绝吗?当然不是，在“环保风暴”中，省级和地方各级直至基层其实是处于一种“共谋”状态。“共谋行为”是组织社会学中专指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。从中央环保督察组对各省的反馈情况看，有的省份省委都做了检查，问责范围之广、人数之众前所未有。因此，在这种情况下，省及以下各级地方政府实际上处于“坐在一艘船上”的状况，各地都是全力以赴迎查待检，达成“一刀切”的“共谋行为”不足为奇。在以中央部门巡视为主的环保风暴中，基层执法是冲在前面的，只要保证迎查过关，上级就不会过多干预。这就可以解释整个基层政府在舆情面前的基本行为逻辑——以上级关注为主要行为遵循。而这种“遵循”也恰恰是政治逻辑和行政逻辑发挥作用的基线。但舆情的发展打破了这种“共谋”。

　　最先出手整治的是成都和山东。2017年8月9日，成都市委办公厅、市政府办公厅联合下发《关于扎实做好环境保护督察问题整改的紧急通知》，要求对涉及污染的企业要分类处理，决不能简单一关了之。同年8月19日，山东就推进环保督察问题整改工作需要注意把握的几个问题向各市党委和人民政府下发通知，要求依法依规、科学稳妥推进环保督察问题整改工作，既确保各类突出环境问题及时有效解决，又避免问题整改简单“一刀切”，留下“后遗症”，真正把好事办好。2018年5月28日，生态环境部出台《禁止环保“一刀切”工作意见》，成为环保督察“回头看”阶段重要内容之一，全国各地纷纷落实禁止“一刀切”的工作意见。从笔者的调研情况来看，部分原先关停的小店基本恢复，基层执法基本纳入法治正轨。至此，“环保风暴”中的“一刀切”舆情告一段落。可以说，舆情对于基层执法行为的纠偏起到了很大的作用，但这种作用依然需要通过当前的“压力型”体制自上而下传导压力才能实现基层执法的纠偏。

　　▍基层执法纠偏的路径选择

　　基层执法中的“一刀切”现象是我国基层政府在现有体制下，面对复杂社会情况时，依照多重逻辑做出的理性选择。通过对环保执法“一刀切”事件的整体分析，我们可以看到，法治、行政和政治对基层执法都构成相应的作用，而且其作用机制各不相同。形式主义和官僚主义，除了作风问题，更主要还是制度设计上难以实现依法行政。如何依法，标准问题是关键。如果标准完全掌握在上级考核部门手中，而且还随时在变，则基层只能选择对自己最有利的策略，而不可能“依法”。各种“一刀切”现象就是基层在上级要求下的“理性”选择。在时间紧任务重标准不确定的情况下，“一刀切”是最安全的方案。这里面不能排除基层的作风问题，但制度是基础。因此，在加强作风建设的同时应重点进一步完善制度。

　　基于我国基层执法深受多重逻辑影响，对于基层执法纠偏的探索就必须跳出单一法制体系要从更宏观的政治、行政、舆论建设等多方面通盘考虑。在此，笔者结合我国新时代“四个全面”的战略布局与党政系统的考核实践，在上文分析的多重逻辑基础上尝试提出基层执法纠偏的路径建议。

　　(一)深化依规治党的基层落实：政治逻辑对法治环境的基础塑造

　　中国共产党是法治秩序的主要推动者和维护者，这是由党的领导地位决定的。党自身的治理法治化是国家法治实现的前提。党的十八届四中全会明确了党内法规是社会主义法律体系组成部分。中国共产党和党内法规，作为中国法律体系中的主体和规范已具有更加明确的法律地位。未来中国的法治推进逻辑是：执政党通过党内法规实现从严治党，通过从严治党促使各级党委严格依法执政，促进各级政府严格依法行政，进而实现依法治国。

　　中共中央办公厅和国务院办公厅2016年12月颁布《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。该《规定》对于党委和政府主要负责人在推进法治建设中应当履行的主要职责进行了详细列举，明确将法治建设与经济社会发展同等对待；明确将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入政绩考核指标体系；明确对不履行或者不正确履行职责的负责人启动问责。这一党内法规的实施就是当前我国全面从严治党中推动依法治国战略的顶层设计之一。这在基层治理中，就是政治逻辑(从严治党和依规治党)对法治逻辑的正向作用。当推进国家法治工作已经成为党内法规重要内容并严肃考核，则严格各项法律的执行就有了基本的政治保障和组织保障，基层执法出现明显摇摆现象的基础环境将被显著改善。

　　(二)完善科学考核：行政逻辑对法治的正向激励

　　政治逻辑指出了基本方向，奠定了政治环境，但是对于基层执法单位和人员而言，具体的行政考核指标更具有实际意义，科学合理的行政考核体系才是实现执法纠偏长效机制的重点。

　　对于考核体系的设计，首先，需要明确的是不能将可能产生冲突的行政职能赋予同一单位，比如让经信委同时负责企业节能减排。因为，当一个单位既要经济指标，又要环保节能时，哪个职责是其主业，则哪个职责将获得优先关照，另一职责只能被兼顾，甚至被忽视。其次，对于执法人员的行为规制需要兼顾控权与治理绩效。现代法治理念要求在执法环节对行政人员进行严格的程序规制，防止滥权腐败出现。但是，治理的规范化往往与治理的有效性存在张力。基层社会的多样性决定了“不规范”是常态，这决定了基层执法需要灵活处理的空间。建立执法案例库，确立执法自由裁量基准的动态指导制度，并据此考核执法是一个渐成趋势的措施。这可以最大限度保证执法行为符合法治精神与治理需求。

　　(三)舆论引导和执法反馈：构建舆论监督与严格执法的制度平衡

　　舆论监督是社会监督重要形式，是督促执法机关严格执法的重要方式，但是失去方向的舆论监督绝非法治之幸。舆论宣传是党实现对社会领导的重要形式，在“党是领导一切的”指导下，我们应该构建党委领导下的舆论引导和执法反馈基础上的协同治理机制。

　　民间舆论场与官方舆论场之间存在诸多的隔阂甚至对立，双方在立场、理念、阵地、表达、传播等方面存在明显差异。这种隔阂非常不利于官民互信的构建。消除途径就是政府放下身段与民众平等沟通，加强信息交流，建立互信。一方面，现代法治理念需要较长的培育时期，在民众还未完全理解和践行法治前，政府执法需要考虑到民情的反应，通过建立执法反馈机制，对执法过程中遇到的各种意外情况进行汇总、评估和及时反馈，对不理解的群众做好说服解释工作，争取获得最大多数群众支持。另一方面，官方舆论要把握基本方向和定位，通过各种舆论阵地对民众宣传正确的法治理念，始终掌控监督和舆情的主动权。

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