作者：武汉大学中国乡村治理研究中心课题组，来源：微信公众号“新乡土”(ID：xinxiangtuzhongguo)，本文选编自课题组内部报告《田野来风》，2022年第25期(2022年5月)，武汉大学中国乡村治理研究中心主办，发表时有删节。

　　党的十八大以来，国家惠农政策力度不断加大、扫黑除恶专项行动展开，基层社会秩序和乡村面貌大幅改善，农民安全感和幸福水平全面提升。20年的经济社会快速发展，使得以农村贫困、干群关系紧张为代表的传统不稳定因素日益减少，已不构成当前乡村社会主要矛盾。与此同时，部分地区激进城镇化、基层治理普遍“过热”以及乡村进一步空心化引发的新型社会不稳定因素在增加，社会转型带来的一些非传统安全问题值得重视。

　　一、当前影响农村社会稳定的突出风险

　　当前影响农村社会稳定的突出风险，主要包括三个方面：

　　1、基层体制“过热”造成的乡村治理风险。

　　乡村体系“失灵”风险。乡村治理是国家治理体系的末端，乡村治理承担惠农政策执行、组织农民群众和搜集民情民意等职能，乡村是国家治理体系中的“手脚眼”。近年来，在国家推进治理现代化的背景下，各地大幅度推进农村基层治理体系改革，不少地区将基层治理现代化简单理解为治理形式上的现代化，推动诸如村干部全职化、坐班制，基层治理网格化、技术化以及办公软件化、流程化等改革。高标准党群服务中心设施、先进信息技术手段运用、乡村干部年轻化、学历化等，本应服务于提升基层治理水平，许多地区却本末倒置，将其作为衡量基层治理水平的标准。其结果是，这些外在形式层面的改革加剧了形式主义，疏远了干群关系，弱化了基层干部服务群众和组织的能力。

　　疫情防控是对基层组织与动员能力的直接检验，过去两年间，我们观察和比较一些不同城市的疫情防控情况。其中一些地区依托雄厚财力，在街镇村居两级大力实施政府购买服务，也较早构建起横向到边、纵向到底的网格管理体系，其基层治理创新一直走在全国前列。但是在疫情防控中却存在基层动员和组织能力弱，应急情况显得手忙脚乱。究其原因，是平时过于依赖“第三方”提供服务，基层干部长期缺乏直接做群众工作的机会锻炼。还有一些地区的基层治理资源相对不足，无法倚重“第三方”，基层干部反而不得不靠嘴说服、用脚上门，亲自解决群众各类细小琐碎的矛盾和问题，反而锻炼了组织能力，密切了干群关系，能够很快实现“平战转换”。这说明，资源过多而利用不当，反而会造成基层脱离群众。

　　乡村体系“失聪”风险。过度正规化的基层治理不仅“手脚”被束缚，还存在“失聪”风险。取消农业税之前，有个流行说法是“村骗乡、乡骗县”，形容当时农民负担太重以及群众声音很难向上反映。目前各级工作规范化，表面上农民表达诉求的制度化渠道在增加，实际上规范化的基层体系只接纳制度内信息，忽视制度外信息，向上传递信息时具有很强的筛选性。基层各级之间似乎达成一种默契，一方面抱怨“形式主义之苦”，另一方面却热衷于各种形式主义事务，使自己忙起来，不去了解和解决真正的矛盾和问题。一些基层干部从个人角度很容易看到具体问题的突出，但是却由于工作压力、精力、考核等各方面顾虑，正式体制会有意忽视一些社会突出矛盾。比如，精准扶贫在各地具体落实中难免出现一些问题，损害了扶贫工作成效与严肃性，然而，基层几乎很少主动反馈，第三方评估的客观性有待加强。这种情况在近年来的乡村振兴领域依然突出。基层“失聪”意味着真实情况无法畅通地反映上去，影响上级决策。

　　基层治理“过激”风险。农村税费改革之后，三农工作遵循“多予、少取、放活”原则。国家不仅“不取”，而且向农村转移支付越来越多，一些地区国家资源输入整合使用，打造各种乡村“亮点”，浪费情况严重。基层治理“过激”表现为两个方面。一是目标过激，最典型的是不少地区片面化地理解“乡村振兴”，将长期性的国家战略变成短期的地方主官行为，一些地区不切实际地推行一二三产业融合，存在乡村振兴“景观化”问题。二是行为过激，由于目标定得太高，一些地区不仅整合财政资金打造乡村建设亮点，还将手伸向农民，采取“合村并居”和土地流转等一些激进措施。乡村振兴“过激”不仅扭曲乡村振兴战略本身，而且动摇“三农”压舱功能。

　　2、县域城镇化带来的基层社会风险。

　　城镇化是现代化的必由之路，但是，城镇化推进要做到与经济社会发展匹配。近年来，农民大规模向城镇转移，县域城镇成为农民进城的主阵地。当前，一些中西部地区近一半的农民在县城和中心城镇购置商品房，这一比例还在继续提高。农民进入县城除了追求生活方式改变的自身原因外，地方政府的政策诱导也是重要推手。2010年以来，一些地方政府采取了“经营公共服务”的县城开发政策，有意通过教育医疗等基本公共服务集中规划，高标准建设“教育新城”，划分学区，将义务教育与进城买房挂钩，利用农民追求更高教育质量的心理诱导其进城买房，人为推动县城房地产繁荣。

　　新型城镇化“以人为核心”，在一些地方执行中却变成“以人口为核心”；让农民分享现代化成果的积极城镇化目标，变成依靠农民支撑房价地价的激进城镇化行为。与东部地区不同，中西部县域城镇化普遍缺乏产业支撑，农民进城买房与职业转换脱节。激进的县域城镇化在短期和长期都会制造社会风险。

　　短期风险：加剧农民负债和地方政府负债。我们在各地调研发现，中西部地区农民在县城买房一部分是一次性付款，还有部分依靠亲属之间借款，商业贷款情况越来越多。一二十万元的买房负债，绝对值不高，相对于农民收入的不稳定，压力却不小。需要注意的是，农民进城买房一般是掏空前二十年的家庭储蓄，一部分负债家庭透支未来收入。地方政府积极鼓励农民进城买房，挤占农民长期发展资源，降低农民其他消费预期，加剧社会焦虑。地方政府负债问题，不少中西部地区一个县的各种负债累积达数十亿规模，财政支出压力较大。另外，近两年中西部大部分地区出现县城商品房库存增加和空置率较高、地价大幅下滑问题。

　　长期风险：激进式的县域城镇化改变了基层社会结构，城乡“三元结构”正在凸显。国家实施新型城镇化政策是要打破城乡二元结构和促进城乡融合发展。以房地产开发为主要形态的县域城镇化政策，在大中城市和传统乡村之间，形成了一个缺乏工业支撑和农业生产为基础的“第三极”。调查发现，县域城市具有“非工非农”性质，相当一部分农民进城是为了子女教育，很多农民直言，“县城没意思，将来等到子女考学后要回农村”。县城生活具有“消费不低、收入不高”的特点，农民说，进城后“收入是农民，消费是市民”，身份上变成了“伪中产”。由乡村、县域城市和大中城市组成的“三元”结构，与以中产阶级为主体的“橄榄型”社会结构存在实质不同，缺乏稳定就业支撑的县域城镇化，让低收入和高支出人群在县城大规模集聚，构成新的社会风险。

　　3、值得重视的非传统安全风险因素。

　　经济发展与社会变迁在乡村领域引发一些新的风险因素，值得重视的非传统安全因素包括：

　　一是土地制度与粮食安全问题。守住耕地红线是保障粮食安全的关键。耕地红线不仅包括土地资源，还包括土地制度。保障粮食安全尤其需要进一步释放农村土地制度优势。目前问题在于，土地细碎插花、农民土地权利锁定已对农业生产、公共服务供给造成负面影响，产生耕作不便、阻碍机械化作业和增加生产成本等问题，是土地撂荒、农民种粮积极性下降等问题的深层原因。

　　二是乡村文化危机。2018年我国基督教信徒为3800万人，从实地调查和参考其他方的一些研究来看，农村宗教实际传播可能较正式统计高。当前一些地区机械化形式化执行宗教工作，形式上“管”的死，“疏”的办法不够。一些地方对组织性不强的传统民俗活动采取僵化管理手段，一些地区激进推动殡葬改革，只算“土地账”“政绩账”，不算“文化账”“政治账”，措施强硬，不顾及群众接受能力和社会文化心理，冲击乡土文化秩序。调查发现，凡是民俗文化活动保持比较完整地区，宗教活动越不容易传播。越是传统民俗被破坏比较严重的地方，乡村文化阵地越容易失守。激进化的殡葬改革做法，冲击乡村文化传统，容易引发与群众对立。

　　三是人口与生育问题。一是婚姻问题。城镇化和人口流动加剧中西部一些地区的性别结构失衡，农村青年大龄未婚现象急剧增多。中西部地区不仅存在结婚难、结婚贵等问题，“闪婚闪离”等婚姻不稳定问题也急剧恶化。婚姻失败引发大量的家庭悲剧。经济上全面脱贫之后，由于婚姻家庭失败所造成的“社会性”贫困问题，成为新时期农民生活的痛点。“闪婚闪离”等家庭现象对青少年健康成长造成的长远影响更是不容忽视。二是农民生育意愿降低。调查发现，越来越多的农民接受“一胎”观念，养不起、养孩难的问题向农村蔓延，新一代农民生育观念的转变速度不低于城市市民。

　　四是老龄化问题。人口结构变化与城镇化叠加，造成农村老龄化问题加速显化，一些地区农村常住人口一半以上为老年人。农村养老问题集中于高龄老人和失能老人群体，主要问题包括缺乏日常照料、老人精神空虚、地方政府投入的养老服务供给与农民真实需求存在较大的错位。

　　五是小镇青年问题。农村小镇青年网络赌博、网络借贷、信用透支等问题开始凸显。互联网技术增强金融的便捷性，心智还未完全成熟的小镇青年用“人生信誉”抵押，一部分人用于创业，一部分人用于物质消费。一旦创业失败或是误入网络赌博歧途，很容易成为社会问题。

　　二、建议

　　以上三方面问题，有些是短期风险，有些眼前不是很紧迫，而长期积累有可能造成重大社会问题。总体来看，过去一段时期，基层治理中干群直接冲突类、农村物质匮乏所引发的贫困类和不同群体之间的侵权类风险显著降低，而社会转型带来的系统性、社会性风险有所增加，基层治理改革所引发的内生性风险也有所积累。维护社会稳定是提升安全和确保现代化事业推进的基础性工作。针对当前问题，可从做好以下几个方面工作：

　　一是调整基层的稳定观。

　　辩证地认识和对待社会矛盾，树立正确的基层稳定观念。当前基层工作追求绝对稳定，部分为了规避考核扣分，部分由于应对能力不足，对于社会矛盾采取“防万一”态度和“以堵为主”的工作方法，投入大量精力和资源应对偶发性的“小概率”事件。一些领域“问责泛滥”现象突出，基层压力过重。地方政府中的绝对稳定观不仅反映官僚主义问题，还与“不问过程、只管结果”的量化考核方式有关。将过去比拼GDP增长的工作方法带到社会治理中，将群众工作变成冷冰冰的数字统计和对“表”找差，必然造成各种形式主义。要认识到，矛盾是推动社会进步的动力。要对基层各类风险因素做出科学判断，一些苗头性、倾向性的问题可抓早抓小，那些非安全性的日常纠纷和社会冲突，保留一部分“冗余”空间，可以起到社会情绪“减压阀”作用，要避免“一刀切”式将矛盾“清零”的机械思维。同时，各级政府需要切实提升舆情驾驭能力，既要善于甄别和回应舆情暴露的真问题，也要避免“小概率”事件在网络上“泛政治化”传播，防止工作被舆情牵着走。对于已经发生非人为性事故的，上下级首先定位为“同志”关系，共同寻找原因和解决办法，避免“问责泛化”造成上下级割裂。

　　二是基层治理要增强群众工作。

　　当前，乡村治理领域存在的风险之一是各种形式化改革，将干群关系“改远了”，将基层群众工作能力“改没了”。各级社会治理改革不能变成“炫技”“炫富”和“硬件秀”“技术展”。脱离群众工作的基层治理体系浮在“社会”之上，不了解群众真实想法，更不能将分散的群众组织起来，错误地认为“凡是用钱能解决的问题都不是问题”，用政府购买服务替代干部说服教育工作，到了关键时刻就会出现基层组织“找不到群众”、“联系不上群众”和“聚拢不了群众”。推进乡村治理现代化要从两个方面防止内生风险。一是中西部地区避免盲目学习东部地区“经验”。近年来，东部一些地区将基层治理形式创新当做“政绩”抓，为改革而改革，宣传的比实际成效多。中西部地区盲目照搬东部地区经验，不仅不具备东部地区的基础条件，反而将自身具备的群众工作方法丢掉，存在很大问题。在这方面，一些重点涉农部门尤其要更加注意从中西部地区发掘基层治理好经验好做法。二是避免基层体系刚性化。一些地区推行的村干部坐班制，造成村级组织“半行政化”，群众自治软弱无力，国家体制与基层社会之间缺乏缓冲地带，造成了国家政策进入乡村“硬落地”，缺乏因地制宜转换。基层群众自治要加强，乡村工作不要变成政府包办代替。

　　三是巩固“三农”压舱功能。

　　乡村在我国现代化进程中扮演者“稳定器”和“蓄水池”功能。2008年国际金融危机期间，我们在西南地区调查，返乡农民说，“回家就是多双筷子”。2020年春季，因疫情封闭几个月时间，有湖北农民说，“终于过了一个长春节”。农民返乡有房住、有地种，乡村不仅提供了基本物质保障，更重要的是提供了安全感。农民有安全感，整个社会才有安全感。我国现代化进入攻坚阶段，“三农”压舱功能愈发重要。巩固“三农”压舱功能要做好几点：首先，农村土地制度改革要稳妥，土地的第一属性是生产资料，发挥社会保障功能，避免土地改革上的“财产”话语陷阱。其次，避免激进城镇化政策，要防止中西部地区农业县借中央加强县城建设的政策，不切实际搞县城大开发、大建设，再搞出一轮大拆大建。要对房地产拉动的县域城镇化降温，严禁地方政府用行政手段将农民“挤进城”。要加大县级政府债务问题监管力度。发展县域经济不能一窝蜂，要科学论证，深入调查和做好省级统筹规划。一些地区推行强权扩县改革时，要同步增强而不是弱化市级和省级规划管理能力。

　　四是坚持“底线”化的乡村建设策略。

　　目标定位上，乡村建设应当关注大多数农民的多大多数需求，乡村振兴不等于乡村一二三产业融合，资源有限，地方政府将有限的财政资源用于打造少数几个“亮点”，乡村建设必然不具备“普惠性”。工作方法不平衡，容易造成群众不平。要改进乡村建设成效考核办法，各级政府推动工作时要少看点、多看面。乡村建设资金要向基础设施改善、农村土地整治、教育医疗公共服务供给等方面倾斜。规范地方政府产业发展政策，建立财政上的乡村产业资金投放效率长期监测机制。对于一些地区打造的“亮点”和“创建点”，宣传上谨慎一点，多回头看效果。战略定位上，通过乡村基础建设来夯实“三农”压舱基石，按照城市与乡村“一动一静”“一阳一阴”的思路定位，从安全阀的角度建设乡村，在内循环体系建设中，资本与产能进入乡村要保持限度，避免过度“透支”乡村。

　　五是推进以公共服务有效供给为核心的县乡村体系建设。

　　农民大量“离土离乡”并进入县城的趋势不可逆。短期看，中西部地区县域缺乏内生工业化基础，统筹县域建设应重点从公共服务供给角度入手。具体操作上，可按照人口重新布局趋势来规划县乡村公共服务供给体系，县城建成公共服务中心，乡镇建成农村公共服务区域中心，村建设成为公共服务站点。农村公共服务采取分层分类供给，基本公共服务主要由政府承担责任，非基本公共服务引导农民参与，通过资源输入来组织群众，避免“政府干、农民看”。

　　六是其他若干重点问题应对。

　　首先，重视农村“一老一少”两个大问题。“一老”方面，重点关注农村高龄老人，发挥土地、熟人社会、基层组织在养老方面功能，避免激进的养老市场化改革，探索“以地养老”和农村“互助养老”体系建设。“一少”方面，禁止地方政府将基本公共服务享受与进城买房硬挂钩，推进义务教育改革，提升乡村教育质量，降低农民的“抚育”成本，避免乡村生育“塌陷”，防止乡村从人口再生产“高地”变成“洼地”，通过低成本生育养育体系建设，将县城与乡村建设成为我国新时期的“人口池”，缓冲大中城市的低生育率问题。其次，重视乡村文化建设，提高农民自组织能力，充实农民的精神世界，深入研究各地的殡葬改革做法以及其带来的深层影响，扭转殡葬改革的不利影响。再者，加强网络和金融治理，引导农村年轻人“理性创业”，倡导“理性消费”，减少投机风险。最后，做好第三轮土地承包工作，科学研究、系统讨论，广泛总结各地实践经验，借助第三轮土地承包，全面解决农村生产面临的现实问题，释放中国特色土地制度优势，夯实粮食供给基础。

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