本文作者吕芳系中国政法大学政治与公共管理学院副院长，教授，博士生导师，来源：微信公众号文化纵横(ID：whzh_21bcr)。原载《北京行政学院学报》2016年第5期，原题为《“软编制约束”：地方财政供养规模隐性增长的一种解释》，注释可参见原文。仅代表作者观点，供诸君思考。

　　近期，某知名男星考取国家话剧院事业编的新闻，引发舆论争议。如今，“编制”的吸引力日益上升，考公、考编成为许多毕业生的第一职业选择。然而事实上，这些年政府财政，特别是地方政府财政开始吃紧，地方政府一方面想要“减员增效”，另一方面却又被不断扩张的“软编制”消耗机制着。

　　本文研究发现：长期以来，地方政府突破核定编制的刚性约束，隐蔽地扩大其人员规模已成惯性，超编、借编、混编、“影子雇员”大量存在，导致没有机构能确切告知我国真实的财政供养人口，也没有确切途径可以得知行政开支中的人员经费。其原因在于：现有行政体系中，上下级往往职责相同，上级对下级有绩效考核的权力。这导致地方政府部门的绩效考核主要看上级是否了解基层的具体情况，加上“一票否决”的基层考核监督制度，就形成了“捂盖子”的工作思路，大量人力资源用于社会治理，而非增加社会公共服务。同时，各级政府都有低成本开展社会动员的能力，动员、雇佣“临时工”完成大量工作，出现问题时也可将责任归结于外部雇员，因此，各级地方政府都有扩大“软编制”人员的动力。但“软编制”的扩张，进一步恶化了各级政府以上级政府指标为优先、而非民生需要为优先的趋势，官员以“不出事”为原则，基础行政能力不足，也没有提高的动力。作者指出：要改变“软编制”问题，需要政府注意调整治理范围和治理重点，提高治理能力，而中央的控编政策也要有相应的现实策略予以保障。

　　▍问题的提出：核定编制约束的突破

　　近年来，新闻媒体上随处可见万能的“临时工”，“临时工”现象背后隐藏的问题引起了政府决策者和学术研究者的关注。自1988年以来，我国历次行政体制改革都围绕着“政府职能转变”展开，但操作层面上，都以精简机构和人员为主要目标。2013年李克强在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话中要求，改革要把握住两条硬杠杠：一是对地方政府机构设置实行总额限制，控制政府规模，二是财政供养人员只减不增。而长期以来，地方政府突破核定编制的刚性约束，隐蔽地扩大其人员规模已成惯性。由此导致的问题是，没有机构能够确切地告知中国真实的财政供养人口，也没有确切的途径可以得知行政开支中的人员经费。超编、借编、混编、雇用“影子雇员”等都是突破编制约束的形式，但是，其适用于不同层级的地方政府，而且适用的范围与频率不同。

　　第一，超编。各地方政府普遍存在着超编的问题。超编有两种形式：一是机构超编，例如省一级人民政府平均拥有70个左右的行政部门，比中央政府规定的数目平均多了15个；二是人员超编，据估计，我国政府的超编人员数量有正式编制的一半左右。

　　第二，借编。地方政府向下级政府部门或所属事业单位借调工作人员。借调人员在借调期间为派驻机构工作，但是其编制仍然属于原单位，工资薪酬也仍然由原单位支出。借调人员的年度考核、评优评先、职称晋升等都是在原编制所在机关进行的。层级越高的政府，借编的现象就越严重。

　　第三，混编。地方政府的行政机关和事业单位混合使用编制和人员。依据2007年5月1日实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，地方各级人民政府行政机关使用行政编制，设置行政岗位，使用行政人员；事业单位使用事业编制，设置事业岗位，使用事业人员。行政机关和事业单位作为两种性质截然不同的组织机构，在编制和人员使用上应该严格区分。但事实上许多事业编制人员占据行政岗位，事业编被当作行政编使用。混编现象在市县乡三级机关中相当普遍。

　　第四，雇用“影子雇员”。“影子雇员”泛指由政府财政负担薪酬，由政府以各种形式聘用，却缺乏固定编制的工作人员。他们广泛供职于党委、人大、政府、政协、民主党派及群众团体等公共机构，也供职于教育、科研、卫生等诸多领域的事业单位，承担着本单位的部分岗位职责，支出大多由财政预算负担，但在编制上，他们既不属于行政编，也不属于事业编，而是聘用的编外人员“。影子雇员”的形式有许多种，包括：占编不入编、自行聘用工、劳务派遣、临时工等多种形式。

　　在这些隐蔽的形式下，政府核定编制对下级政府没有实际约束力，政府公务人员数量远远超出核定编制，但是，这些人员的开支大都列入财政支出。在地方政府突破编制约束的过程中，又存在着以下一些现象：

　　第一，上级政府与基层政府之间突破编制约束的形式不同。上级政府可以更多地采用“借编”等手段向事业单位或下级政府调动人力资源，而基层政府更多地采用“影子雇员”向社会索取人力资源。

　　第二“，影子雇员”的比例在不同层级政府间存在差异。政府层级越高“，影子雇员”的比例越低。例如东部沿海发达地区的NS区的SK街道，有行政编30人，执法编30人，事业编37人，还有七至八名政府雇员，以及286名协管员和社区工作人员。而其所在的NS区政府，行政编1700人，事业编9000多人，影子雇员有11000多人。街道层面的编外人员与编内人员的比例是4：1，而区政府为1：1。

　　第三，同一层级政府的不同职能部门突破编制的数量不同。通过对北京市主要委办局公开信息的统计，可以发现，北京市主要委办局实有行政编人员为27736人，事业编人员为32194人，而聘用人员为16293人“，影子雇员”占编内人员的1/4。“影子雇员”主要集中于两大类机构：一类是公共安全、交通管理、工商管理、质量检查、税务征收等行政执法部门；另一类是民政、卫生、人力资源与社会保障等提供公共服务的部门，管辖有许多直接提供服务的企业、事业单位和社会组织。其他职能部门的聘用人员数目就远远低于这两类部门。

　　中央政府三令五申要求精简机构与人员，要求地方政府的编制“只减不增”，地方政府却以超编、借编、混编以及聘用“影子雇员”的方式突破编制约束。因此，本文的核心问题是要探讨地方政府突破编制约束，向下级政府和社会索取人力资源的根本原因是什么。

　　本文借鉴经济学中的“软预算约束”，提出“软编制约束”的概念，用来形容地方政府不受上级政府核定编制的刚性约束，向下级政府、事业单位或者社会索取人力资源，扩大公务人员规模这一现象。在转型经济学中，科尔奈提出，软预算约束是公有制企业与政府互动的一种模式，企业缺乏硬性的预算约束，因为向企业提供资金的机构(政府或银行)未能坚持原来的商业约定。企业在生产过程中，往往会突破预算限制，即出现亏损或短缺时，可不断向上级部门索取资源弥补亏损，因此，公有制企业即使出现了亏损，也不会破产。此后，相当多的研究用“软预算约束”来研究社会主义经济体制下，国有企业经营过程中的预算软约束问题，如林毅夫等从政府或国家的责任归属角度来解释社会主义和转型经济中软预算约束盛行的成因。另有部分研究修正了“软预算约束”这一概念应用于相关问题的研究，如周雪光用“逆向软预算约束”来形容基层政府自上而下地向所管辖区域中的下属组织和个人索取财政资源的行为。当前，关于中国财政供养规模的相关研究主要集中于政府规模大小的争论、财政供养规模的影响因素等，但是“软编制约束”这一现象造成财政供养规模的隐性增长以及“软编制约束”的影响因素还没有引起学界足够关注。

　　本文通过对多个地方政府的实地调研，以及查阅地方政府文献，试图回答地方政府不断突破编制限制，扩大其人员规模的根本原因。“软编制约束”并不是某个地区或者某个层级的地方政府独有的现象，而是在各个地区和各个层级政府普遍出现，表明这一组织行为既有其自身发展的原因，也是周围制度环境不断作用的结果。本文采用新制度主义的研究路径，试图从组织内部的诱因和组织所处的宏观制度环境两个方面来进行解答。

　　▍地方政府“软编制约束”的诱因

　　地方政府的行为与考核机制有关，考核机制一般用来解决远距离管理的问题。20世纪70年代以来，西方国家在新公共管理理论的引领下，建立起绩效评估制度。绩效评估的考核机制促进了对理性、效率的追求，被视为是责任政府和社会信任的保证。那么，我国地方政府的考核机制是什么?地方政府突破编制约束的行为与考核机制是否相关?

　　(一)考核机制与地方政府工作的优先序

　　在我国，地方政府的考核机制可以分为两个方面：政策、项目的“目标责任考核”和地方官员的干部考核。由于我国实行“党管干部”、“下管一级”的干部管理制度，这样的考核机制产生了以下几个效果：

　　第一，绩效评估的结果是上级政府把下级政府和官员的行为控制在一个预设的框架中，上级政府可以直接依据下级政府对自己行政意图的执行情况来任用下级官员。通过其所掌控的人事任免权，各级地方政府都建立了可以有效激励、引导下级政府完成上级政府部署的各项指标的控制机制。在当前的压力型体制下，上级政府通过给下级政府下达各种指标，使下级政府在完成指标的过程中，实现了上级政府预设的目标。

　　第二，地方官员为了获得晋升及各种物质奖励，会自动把本级政府工作置换成以完成上级政府设定的指标为主。由于考核指标可以分为硬指标、软指标，地方政府又会把上级政府设定的硬指标放在优先考虑的位置。

　　第三，绩效考核还扮演了上下级官僚双向沟通渠道的角色。地方官员是否进入上级官员的选拔视野，就取决于他在绩效考核中的成绩。我国的干部晋升机制是一种淘汰制度，如果一个干部在规定年龄期限内不能晋升到一定级别，他的晋升过程将停滞不前。因此，为了解决上下级政府之间的信息不对称问题，政府官员趋于使用“资源密集型”的政绩工程来发出信号。然而调查发现，因为地方政府官员的人事任免取决于上级政府，地方政府“一把手”的考虑会有一些先后顺序。优先考虑的事项并非政绩工程，而是不出事、不掉帽子，“不求有功，但求无过”。然后，才会考虑加分项目、亮点工程。出事不出事的依据是“一票否决”，而“自选动作”往往是政绩工程。前者是“劳动密集型”工作，而政绩工程往往是“资源密集型”项目。

　　地方政府在履行其主要职能如经济调节、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护时的先后顺序是：首先，社会管理被置于重要地位。在各地政府的日常工作中，涉及“一票否决”的工作往往被排在最前面。当前，中央政府对地方政府的考核中明文规定的“一票否决制”项目有四个：经济发展、计划生育、社会治安综合治理、节能减排。由于“一票否决制”简单有效，地方政府职能部门对基层政府的“一票否决”考核逐渐延伸到党风廉政建设、安全生产、城市管理、招商引资、教育等诸多领域，导致“一票否决”泛滥。近几十年来，社会正经历着急剧的转型，工业化、城市化、老龄化的转变过程中，失业人口、失地农民、流动人口、老年人口等急剧增加，公民的需求日益多元而且激增，社会矛盾迭加，环境污染日益严重，生产安全事故频发，这使地方官员面临巨大的治理压力“。一票否决制”主要是对社会热点和人民反响大的问题进行“救火式”管理的一种行为。党的十六届四中全会以后，社会管理成为与经济建设同样重要的工作。而社会管理的多数工作成为“一票否决”考核的重要内容，如社会治安综合治理、城市管理、安全生产等。在这种压力型考核机制下，地方政府在社会管理方面遵循一种“不出事逻辑”，因为政绩突出与否关系到能不能晋升，而出事不出事则关系到会不会摘“帽子”。

　　在“不出事逻辑”下，政府官员对实行“一票否决”考核的事项特别敏感。由于目标责任考核主体是上级政府，政府绩效是否被“一票否决”，取决于上级政府是否了解、关注地方政府发生的事件，而不是事件本身的重要程度，因此“，捂盖子”成为地方政府在事件发生前后的重要选择。一些研究发现，地方政府列入“一票否决”的事项具有相似性，通常都包括维稳综治、计划生育、信访、安全生产等事项。为了避免因为一项工作出现问题而在目标责任考核中被全面否决，相应政府部门需要投入大量的人力资源，努力围追堵截，严防死守。而这些社会管理工作大多是“劳动密集型”工作，仅仅依靠核定编制内的公务人员，无法完成这些任务。例如，为保证计划生育责任目标的实现，地方政府就需要动员大量的人力执行监督职能，而为了保证信访责任目标的实现，地方政府需要大量人员截访、控访。另一方面，城市迫切需要为“4050”等再就业困难人员解决就业问题。因此，大量的社会人员进入行政体系，他们主要从事社会管理工作。

　　其次，经济管理也受到重视。对于地方官员而言，不被晋升竞争淘汰是首要考虑，晋升是次要考虑，而能否晋升取决于政绩。因此，对政绩的追求导致GDP增长率成为地方官员的另一重要目标。这种导向与我国的财政制度改革相结合，刺激了地方政府扩张投资与攫取预算外资金的冲动，哪一项工作能够迅速、明显地拉升GDP，提高地方财政收入，吸引上级政府的注意力，哪一项工作就会成为地方政府的重要工作。从分税制前的“经营企业”到分税制后的“经营土地”，地方政府工作重点的转移都与能否带来更多的财政收入有关。当前建筑业和房地产业的兴盛，根本原因就在于此。

　　最后，公共服务成为软指标。地方官员的人事任免权取决于上级政府，辖区居民和企业、社会组织对官员的评价往往不会进入官员任免的考量。由于辖区内居民对公共需求缺乏表达机制，公共服务情况不会对政府官员形成重要影响。因此，虽然“民生是最大的政治”，却是一个“软指标”，并没有得到足够的重视。

　　基层政府对硬指标的重视导致大量人力资源用于社会管理，挤占了本可以用于公共服务的人力资源，同时，社会管理的人头费也挤占了用于公共服务的专项经费。

　　(二)地方政府突破编制约束的权责利分析

　　地方政府之所以可以发动“人海战术”，从社会或下级政府获取人力资源，原因在于这种行为引起的权-责-利并不相称。

　　从权力角度看，政府部门作为委托人，不管是对编内人员还是编外人员都拥有正式的权威，控制着他们的人事权、指导权、监督权和剩余控制权(如否决权、干预权)，而后者只具有决策的执行权。政府部门雇用编外人员的利处是有更多的人手干活，同样的工作由更多的人来承担。

　　从责任的角度看，政府部门必须为正式雇员以组织名义做出的行为承担责任。而编外人员承担该单位的实际工作，承担该单位部分岗位职责，事实上行使着一定自由裁量权，政府部门本应对其行为承担责任，但实际上往往不充分承担。编外人员执法中的问题，往往被视为是“临时工”、“编外人员”的个体行为，而不是政府部门的组织行为，造成新闻中的“临时工”往往是“替罪羊”的代名词。

　　从利益的角度来看，“影子雇员”区别于正式雇员。激励的效果强弱取决于工作人员的收入与其提供服务的努力是否高度相关。科层制属于弱激励，正式雇员不具有剩余索取权。“影子雇员”承担了大量的公务，但政府部门却不用承担相应的行政开支。但是“影子雇员”拥有部分剩余索取权，他们的福利待遇大多来源于地方政府的“专项经费”、“罚没创收款”，因此，他们对于罚没款具有部分剩余索取权。

　　虽然增加了公务人员，干活的人多了，但是，政府部门既不需要增加相应的行政开支(或者用罚没创收款支付，或者“人员经费”挤占“专项事业经费”)，也没有增加相应的责任。如果编外人员涉及到追责的问题，可以抛出“临时工”的身份来推卸政府责任。因此，政府有很强的动力扩张人员规模。

　　(三)案例验证

　　“影子雇员”在基层政府的部门分布有一些共同规律，下文将以中部某省B区A街道为例，对“影子雇员”的部门分布进行分析。该街道有行政编22个，事业编41个“，影子雇员”包括59名聘用人员和71名网格员(见表1)。


　　　　首先，雇用“影子雇员”最多的是社会管理部门。尤其是综治维稳、城市管理、计划生育等实行“一票否决”的部门。A街道59名聘用人员中，有15名分布于综治维稳、城市管理、计划生育等部门，此外还有71名网格员。虽然街道办事处作为派出机关没有执法权，也没有法定的执法队伍，但是在现实中，街道办事处要履行属地管理的职责，是上级政府各职能部门执法队伍的牵头或协调单位。城市综治维稳、城市管理、安全检查、环境卫生管理等部门工作量增大，在这些部门集中了一批环保协管员、交通协管员、治安协管员等。

　　其次“，影子雇员”分布较多的是经济管理部门。虽然街道没有一级财政，但是各街道办事处一般都设有经济发展办公室、招商中心、财税工作部等。例如，A街道59名聘用人员中，有32名聘用人员从事经济管理类工作，其中，经济发展部5名，土地规划部5名，重点工程部7名，招商中心2名，财税工作部5名，城乡统筹办公室8名。

　　再次，综合行政部门也占用了一部分“影子雇员”。综合行政部门是指服务于街道行政领导的机构，除了综合办公室之外，往往还挂着组织办、效能办、纪检监察室等牌子。A街道的59名聘用人员中，综合行政部门占了8个名额，其中，党政综合办公室占了5个，行政办公室占了3个。

　　最后，公共服务类部门聚集的“影子雇员”并不多。在公民需求日益激增而且多元化的今天，提供公共服务应是基层政府的核心职能，但“影子雇员”主要工作并不是提供公共服务。例如，A街道59名聘用人员中，仅有7名分布于社会事务办、就业和社会保障事务所。

　　▍“软编制约束”产生的制度环境

　　科尔奈提出，家长制是传统软预算约束的制度成因。而“软编制约束”与我国特殊的国家-社会关系、政府纵向间关系密切相关。

　　(一)政府与社会的关系

　　“软编制约束”主要表现为政府向社会索取人力资源。政府在面临复杂多元的社会需求、要求进一步增强其回应性时，可以有两个选择：一是采用传统官僚制直接提供公共产品与服务，这就需要雇用更多人员，投入更多资源；而另一种选择是跨越政府与市场的大鸿沟，通过公私合作，利用私营部门提供的产品与服务，建立起合作共治的结构。然而，中国在采用后一种选择时，面临着公民社会的成熟度和政府能力两个方面的限制性条件。

　　第一，社会中服务承包主体发育不充分。服务生产外移的前提是社会中有大量专业性组织的存在，它们之间可以通过竞争降低成本，提供更好的公共服务。我国从计划经济时期的“总体性社会”发展至今，社会的自组织能力还比较薄弱，多数社会组织不具备承接专业服务的能力。政府职能无法从政府内部顺利向外转移给社会力量。

　　第二，政府的基础权力仍需增强。权力可以分为基础权力与专制权力。政府的基础权力指的是渗透市民社会，在其领土范围内有效贯彻其政治决策的能力，即通过社会获得的权力；政府的专制权力指的是国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的权力。权力强度则取决于在以下方面的表现：制定和执行政策，相对有效地管理公共事务，控制渎职、腐败和受贿，维护政府机构更高程度的透明度和合理性，以及更为重要的——实施法律。政府与社会合作共治要求政府具有合同管理能力、市场赋权能力、社会平衡能力、合法性能力。然而，我国一些地方政府在协调社会资源、管理合同、与市场相互赋权等方面存在短板，政府、市场和社会之间的关系仍然在调整过程中。另一方面，我国地方政府可以不经讨价还价强势地动员社会上的人、财、物资源来直接完成目标，而社会缺乏反制的力量。基于以上考虑，地方政府一般较少考虑运用合作共治来实现治理目标，而是更多采用直接聘用编外人员来应对问题。

　　(二)政府层级间关系

　　“软编制约束”部分体现为上级政府向下级政府索取人力资源，而且不同层级政府突破编制约束的形式有差异。上级政府更多以借编、下级政府更多以雇用“影子雇员”的形式来突破编制约束。中国的属地化分级管理使地方政府受到同一层级的横向制约有限，主要受到上级政府的控制与约束。不同层级政府的职责分配与编制核定呈现出以下特点：

　　一方面在法定职权划分上，上下级政府之间没有区别。宪法原则规定由国务院“统一领导全国各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”，并没有对中央与地方各级政府的事权作出明确的划分。因此，从国务院、省、市、县(区)、乡镇(街道)，地方政府拥有的职权只是中央政府职权在地方的“翻版”，不管是职能核定、机构设置、职务安排、行政行为都是“上下对齐，一一对口”，正所谓“上面千条线，下面一根针”。在属地化管理中，基层官员的晋升取决于上级，上级政府处于绝对的优势地位，可以将承担责任向下级转移，仅仅保留考核、评估、监督等职责，许多执行有难度的工作从上级政府部门转移到了下级政府部门，需要上级政府执行的项目越来越少，与此同时，相应的财权、人事权却并没有下放。即使这样，上级政府也可以以借编等名义让下级政府的工作人员提供协助，而下级政府则很难拒绝这种要求。

　　另一方面，高层级政府多提供“资本密集型”或“技术密集型”的服务，而低层级政府提供劳动密集型服务，因此，上级政府对编制的实际需求要低于下级政府。然而，由于各级地方政府的事权、财权没有作出制度上的划分，上级机关可以依据权力随意收权或放权，有利于上级政府的职权就上收，同一职权的机构、岗位、编制，甚至财权的重心都上移，呈现“倒金字塔形”。地方政府尤其是基层地方政府一个工作人员同时要面对上级政府的十几个委办局，不得不突破编制约束，向社会索取人力资源来完成考核任务。

　　▍历史视野与国际视野中的“软编制约束”

　　(一)历史视野中的“白员”

　　历史上关于编外人员的陈述并不少见。顾炎武在《日知录》中提到“，一邑之中，食利于官者，亡虑数行人，恃讼烦刑苛，则得以射人钱。故一役而恒六七人共之。若不生事端，何以自活。”瞿同祖在《清代地方政府》中提出，州县地方政府是由州县官和他们的四种助员(幕友、书吏、长随、衙役)共同组成。

　　吴思把白役和编制外官吏统称为“白员”，而且提出“中国历代兴衰，与这个未曾命名的社会集团成反比关系——白员兴则社稷衰”。白员拥有一种合法伤害权，他们以强大的国家机器为后援，获取百姓等易伤害对象为避免受伤害而愿意支付的费用。吴思认为，白员在人口比例中继续扩大，会吞噬良民的简单再生产能力。

　　客观地说，位于执法链条上的任何一个人，都有可能寻租设租，执法链条环节越多，获取贿赂的可能性越大，因此，白员的行为，正式官员也会有。但是，白员是否会影响社稷的兴衰其实与两个问题相关：

　　一是白员的存在是否合理。这一问题与官员职位的设置有关。以清为例，州县人口，从几万到几十万不等，但是，州县级以下没有任何类型的正式政府存在。州县是“一人政府”。为了完成繁杂的地方政府职能，州县官利用非正式私人关系，雇用辅助职员协助履行税收或司法方面的职能。从这个角度而言，白员的存在有一定合理性。但是，这个界限的合理限度在哪里呢?当1724年之前的“火耗”可能占到正赋的二三成时，当一个正式名额由六七人共用时，是否早已超出合理限度?二是白员的存在对老百姓产生什么影响。白员的特点是“易于获得便利，又易逃避追究”，文化价值与社会地位的不协调，以及无法用合法手段获取收入，是对越轨行为的最大诱惑。白员的关键问题不在于本身的存在，而在于其协助州县官的利有没有被从民众手中获取非法利益的弊所抵消。

　　(二)国际视野中的“合同政府”

　　如果把“白员”界定为是使用公共开支的社会人员，可以发现，“白员”并非中国特有现象，西方一些国家的政府外围也存在“白员”。例如，保罗•莱特指出，在1990—2001年间，美国联邦政府承包商的数量超过了联邦雇员，超过了2：1的比例。1999—2002年间，美国联邦与地方政府的实际规模是联邦与地方雇员的近4倍。美国政府的外围出现了一个规模庞大的“影子政府”。“影子政府”又被称为“空心政府”“、合同政府”，是指受政府合同外包或拨款补助等项目雇佣，利用公共开支向公民直接提供各类公共服务的政府外第三方组织，如企业、非营利组织等。20世纪50年代的美国政府是“金字塔形”，60年代是“房屋形”，80年代是“五角形”，而如今的政府是被“合同政府”包围的“圆形”。

　　20世纪70年代以来，为应对复杂而快速变革的时代需求以及国内的财政危机，英国、美国、澳大利亚等“盎格鲁-萨克逊”传统的国家，开始在传统的官僚制之外寻求新的治理模式。这些社会中存在着大量的志愿组织、社区组织、慈善组织等，政府从服务的生产者转变为组织者、提供者。政府通过向企业、社会组织购买服务提高公共服务的供给能力。政府越来越依赖于非政府的企业、社会组织来提供公共产品和社会服务，由此形成了政府和公共支出的分离。政府更多地从一个服务供应者转变成一个服务催化者，通过合同外包的形式把服务的生产从政府内部的雇员转移到外部的社会组织或企业。

　　在这样的背景下“，合同政府”更多地体现为通过合同外包或合作治理而形成的第三方政府。政府外包服务，不仅涉及教育、医疗卫生、交通、安全、信息技术和环境保护等传统公共服务，还涉及监狱管理、情报收集、军事活动如战时紧急医疗救助、空中管制监视、保护大使馆、消灭毒品种植基地等等。政府部门实际上变成了管理网络状服务供给的机构。由于政府管理委托-代理关系的难度、公共利益的考量、市场竞争主体的缺失等因素，英美等国政府雇员变化的潮流在2002年左右开始发生一定程度的逆转。

　　(三)“软编制约束”与“合同政府”的根本区别

　　在历史与国际的视野中，可以发现，问题的关键在于“：软编制约束”与“合同政府”存在的目的是什么?是增加对于社会的服务，还是加强对于社会的控制?相较之下，两者在形式、目标、功能上都存在差异。

　　第一，形式上，政府购买的是个人劳务还是组织服务“?软编制约束”是把政府工作外包给个体“，合同政府”是把政府工作外包给社会的营利、非营利组织。从这个角度而言，前者仍然是在政府人员录用方面做加减法，而后者则突破了在政府内部以传统官僚制解决政府问题的局限，利用市场机制来解决政府问题。

　　第二，效果上，政府是否提高了行政效率?“合同政府”中，政府通过合同或合作把公共资金用于社会，利用市场竞争机制来组织、协调生产网络，由市场、社会提供更加专业化的服务，提高了政府效率；而“软编制约束”中，地方政府虽然从社会中获得更多的人力资源，但是“人海战术”并没有致力于提高政府工作效率。

　　第三，功能上，既定的公共开支是否提供了更加优质的公共产品与服务?“合同政府”中，政府通过合同与合作使企业或社会组织获得公共开支，既为社会力量的发展让渡了空间，也提供了更加优质的公共服务。此外，企业和社会组织在促使公民从“吃福利”(welfare)到“找工作”(workfare)的转变过程中扮演了重要角色；而“软编制约束”中，政府从社会中攫取人力资源，主要是为了完成既定的社会管理工作，公共开支更多地转化为行政管理费用和“影子雇员”的收入，并没有致力于公共服务的增加和公共服务体系的建设。

　　▍讨论与结论

　　进入新常态以来，我国财政收入的高增长不可持续，但民生支出却是刚性的，因此，政府行政开支的削减提上了日程。然而，政府改革不仅要对政府、公众负责，也要对行政体系内的公务人员负责。因此，政府节约行政成本的途径不仅是精简机构与人员，而且要提高行政的理性和效率，这既包括机构重组，也包括流程重组，更包括组织原则的反思。为改变“软编制约束”的现状，机构改革需要关注以下几个方面的问题：

　　第一，治理范围的转变。控制政府规模的前提是梳理市场、社会、政府的关系。客观而言，我国的政府职能需要全盘梳理与考量，政府职能的越位、缺位、错位同时存在。政府管理的范围与管理的强度也不同，有限政府才可能是强政府，而职能宽泛的政府不可能成为一个强政府，“有必要将国家活动的范围和国家权力的强度区别开来，前者主要是指政府所承担的各种职能和追求的目标，后者指国家制定并实施政策和执法的能力，特别是干净的、透明的执法能力——现在通常指国家能力或制度能力”。中国特色社会主义性质的特定要求，工业化、城市化、老龄化的特殊发展阶段出现的大量管制与服务需求，服务型政府建设过程中的管理重心下沉等，都是对行政机构与人员进行调适的约束性条件。既要发挥社会的自组织能力，建立起政府与社会的多种合作共治，也要提高政府自身的理性与效率，提高政府组织社会、协调社会的能力。

　　第二，治理重点的转变。政府工作重点应转到创造良好发展环境，提供优质公共服务，协调好控制社会与服务社会的关系。政府应重视创新公共服务提供机制和改进公共服务提供方式，并建立起相应的绩效评估标准。治理重点的转变既需要调整公务人员在政府部门间横向的分布结构，也需要调整公务人员在政府层级间纵向的分布结构。依据政府职能的调整、社会形势的变化、政府管理重心的下沉，明确划分各级政府的事权，在事权划分的基础上划分财权、人事权，依照法定程序，通过权力下放、权力委托、权力分散化等方式，把大量权力下放到基层政府。

　　第三，治理能力的提高。即使已经确定由某一层级政府或某一政府部门提供服务，也可以在传统的官僚科层制之外，创新治理方式，通过合同外包、资金补贴、凭单制、地方间合作、志愿提供等多种形式动员市场和社会的力量来提供。与此相应，政府也应在传统能力之外增加合同管理的能力。

　　第四，中央政府的控编政策需要有现实策略予以保障。政府要建立起机构、编制适时调整的机制，用来应对社会经济发展对编制增减的需求。同时，政府也要建立起与增减编制目标相配套的制度，如重视理性与效率的绩效考核制度、相应的财政保障制度等等，用来引导地方政府的行为，实现对编制的管理。

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