“第一书记”制度是传统时期干部下乡制度的延续。从既有研究来看，主要是从治理视角和资源视角来理解第一书记制度，即象征着国家力量的第一书记是如何进入、融入村庄社会，国家治理与基层治理是如何衔接以及对接效果如何。然而，作为一种下沉的治理力量，第一书记是官僚组织体系中的一个组成部分，这种组织性身份同样会影响第一书记制度的具体实践。所以，从组织视角切入或许是理解第一书记制度的另一种路径。


一、制度实践与政策文本的偏差


根据政策文本的表达，第一书记承担着多元化职能。2015年５月，中央组织部办公厅、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，明确第一书记的主要职能在于“建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平”。2019年《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》继续强调建立第一书记制度的长效工作机制，并且向乡村振兴任务重的村庄拓展。可见，第一书记制度是一项涉及基层治理各方面的制度，并非仅仅局限于落实精准扶贫政策。然而，在实践中可以看到，不少第一书记将大量时间用于应付精准扶贫任务，少以参与村庄治理。


王书记是Z市S镇C村的第一书记，33岁，2017年12月作为第二批第一书记被下派到C村，是县国土资源局的干部。高书记是S镇W村的第一书记， 46岁，在县农业机械管理局上班，1999年退伍后进入农机局工作至今，同样属于第二批第一书记，2017年进村。据两位第一书记介绍，作为县级部门下派到村里的国家干部，加强基层组织建设、村干部队伍培训，参与人居环境整治和产业发展都属于第一书记的职能范畴，但精准扶贫仍然是第一书记负责的主要工作，其大量精力都耗费在精准扶贫任务上。具体而言，主要包括以下几项工作：


一是整理扶贫档案。精准扶贫工作繁琐、细致，且有大量档案材料工作，对电脑操作技术和文化水平有一定要求，多数村干部几乎没有能力完成这些事务，因此基本上都是由第一书记填写表格、制作材料、写工作汇报，按照高书记的话说，“村干部负责外围工作，比如人居环境整治，第一书记则负责内围工作，主要做档案材料”，“2018年所有的档案工作都靠第一书记完成，当时工作量大，经常12点以后还不能休息”。王书记的主要工作亦是如此，C村的扶贫档案基本上由其负责，另一位年轻的信息员也会予以帮助。


二是迎接扶贫检查。在扶贫工作中，国家、省、市、县、乡的督查检查已经逐渐常态化。据第一书记介绍，从2018年起各级检查的频率提高。C村2020年实现完全脱贫，检查的频次有所降低，但各级干部依旧不敢放松。7月份，市里开展脱贫攻坚普查，全市各县交叉检查。在普查之前，县乡村提前进行了摸底调查，保证“两不愁三保障”政策得到落实。12月底，市里再次开展脱贫攻坚成效考核，主要是实地检查今年以来的各项工作是否落实到位。各县的检查村由市领导临时抽查。让王书记印象最深刻的是2018年由省级部门组织的半年成效评估检查，当时全县所有人员几乎都被动员起来。县委书记亲自挂帅，实行晨会调度制度，要求县乡一日一次调度会，连续开14天。王书记当时住在村里，每天早上5点起床，6点赶到乡镇，7点开会，晚上还要去贫困户家走访，给贫困户做培训，比如测评满意度、提醒评估时的注意事项，连续两周都是晚上11、12点才睡，“那时像打仗一样”。


三是争取扶贫资源。争资跑项、链接资源成为第一书记的主要任务之一，能否带来资源、能否跑到项目、争取到多少资源，这些都成为衡量第一书记能力的主要标准，也成为影响第一书记与村干部关系的关键因素。第一书记所在的工作单位（即“娘家”）往往是县乡部门或事业单位，争资跑项多少有一定优势。但因部门或单位之间有强弱之分，第一书记的个人能力与人脉资源也存在分化，因此能够给村庄带来的资源量也有所区别。从2017年至今，王书记先后为C村引入了50多万元资金，比如土地复垦项目，针对贫困户的“冬季送温暖，夏季送清凉”福利、房屋改造福利等。高书记也为W村争取到涉及全村4000余亩土地的深松项目。


总体而言，精准扶贫仍然是第一书记的主要任务，尽管其也会参与其他村庄治理事务，比如人居环境整治、矛盾纠纷调解，参与村级组织建设和村干部队伍培养，但大部分时间和精力都用于处理精准扶贫工作，实际的制度实践与政策文本表达之间存在偏差。


二、运动式贫困治理方式


制度实践与政策文本之间的偏差反映出的，其实是第一书记的一种高度卷入状态，即作为官僚组织体系中的一部分被高度卷入到精准扶贫任务中。之所以如此，关键在于精准扶贫的政治化，而为了完成这一政治任务，运动式治理也成为有效的治理方式。


运动式治理是一种非常规的治理方式，针对的主要是政治任务或中心工作。为了完成中心工作，政府对整个官僚组织和官僚进行动员，再借用官僚组织中的绩效考评体系对工作完成情况进行监督、检查和考核，以此提高中心工作的完成效率。事实上，当前在基层治理中，随着治理事务的“泛中心化”或“泛政治化”，通过动员官僚和官僚体制本身的力量来有效地完成某一项中心工作，即运动式治理，已经成为一种常态化和常规化的行政机制。在精准扶贫中，运动式治理则表现为“动员式扶贫”。


动员式扶贫主要是指以督查动员的方式来整合组织内部的各种资源，调动干部的积极性，以此促进精准扶贫工作的完成。在精准扶贫中，督查常态化已经成为共识，在频繁的督查检查下，基层官僚体系被高度动员起来。其之所以可能，主要在于督查与严格的问责体系与激励惩罚机制相关联。督查检查结果不仅会影响考核成绩和绩效奖金，也与干部的政治晋升空间直接相关，尤其是主政领导。在扶贫任务政治化的前提下，督查检查中发现的任何细微差错都有可能导致干部被问责追责，而且县乡村三级被高度捆绑，结成责任共同体。因此，在压力型体制下，县一级不断向下传导压力，以督查检查促动员，乡镇和村不得不动起来，与此同时县一级也参与其中，通过共同协作达到责任最小化的目标。第一书记作为官僚体系中的一部分，尤其是下沉到村一级完成扶贫任务的主要力量，自然也被高度动员起来。


在调研时王书记提到，2017年8月S镇所在的Q县进行第三方评估，评估方在某镇评估时被一位村民拦路，其哭诉自家条件差却未评上贫困户，事发后乡镇党委书记和镇长向评估员解释但并无效果，最后该村第一书记被踢除出后备干部队伍，乡镇党委书记和镇长也被降半级，工资待遇降低，两年后才可恢复原级别，乡镇扶贫办主任也被撤职。实际上当时诉苦的村民所说的情况并非真实，只是因其想当贫困户却未被评上，因而选择这种方式来报复村干部。经历过这起事件，Q县对各种检查、评估的重视度提高，但干部们却不愿意当第一书记，担心受到处分。


在强压力与高风险的政治情势下，为了完成任务，同时也是出于自利的考量，第一书记不得不按照上级部门的要求作为，并且将大量的时间与精力用于应付督查和检查，比如制作作为考核依据的档案材料。高书记说，2018年进行第三方评估，评估前上级领导要求第一书记把扶贫档案上的100多道题背下来，“当时每天都在背题、背书，要照这股劲，早就考上大学了”。第一书记对上不对下的行为逻辑也由此被塑造出来。


可见，正是在运动式的贫困治理方式下，第一书记被高度卷入到精准扶贫任务中。从制度设计的初衷来看，第一书记制度的主要目标在于提升村庄治理能力，改善干群关系，强化国家与社会、国家与农民之间的关联。但是在制度实践过程中，实际效果却与制度目标发生偏离，第一书记本应承担的多元化职能逐渐单一化，且只是在一种单向的关系中实现其职能。贫困治理的政治化与复杂化是导致这种偏离的关键。


三、制度实践的现实困境


从第一书记制度的实践过程来看，虽然在运动式治理的高度动员下第一书记被充分调动起来，但是其中仍存在以下几重潜在困境。


首先，干部积极性和自主性弱化。即便行政动员体系调动了第一书记，第一书记本身的工作积极性却未得到提高，这种行政动员体系实现的只是一种消极动员。由于缺少容错空间与纠偏机制，组织内部缺乏对第一书记的信任与保护。据第一书记介绍，在对第一书记的考核中，日常生活也成为了考核的主要内容。有些村的第一书记被通报批评只是因为宿舍不干净、不整洁，或者工作笔记书写不认真，有的第一书记还因未请假回家而被通报批评。为了尽量避免追责问责，第一书记成为机械执行者，被动听从上级的安排与指示，缺少反思能力与自主行动能力，工作积极性和自主性弱化。


其次，干部的职业认同感淡化。尽管存在一定的激励机制，主要是允诺返回原岗位后优先提拔，或者予以一定的荣誉，比如王书记就先后被单位推选为“模范退伍军人”、“最美退役军人”，获得“五四”青年奖章，但是从体制内干部更替周期来看，第一书记的晋升空间有限，晋升机会非常稀缺。Q县从2015年起开始下派第一批第一书记，加上2017年底下派的第二批，总共下派了200多位干部，但至今未有一人得到提拔，主要是退休的老干部少，编制有限，难以空置出足够的职位。作为精准扶贫中的主要力量，第一书记在扶贫工作中投入了大量精力，不少干部的家庭生活和工作受到影响。若无法对干部的付出予以对等的回报，干部的职业认同感也会逐渐淡化。


最后，基层政权进一步悬浮化。长期驻村为第一书记创造了更多与群众打交道的机会，王书记也说，在村里三年多，接触了不同类型的村民，现在就知道针对不同的人应该采取何种治理手段，做群众工作的能力得到了锻炼，与村民的关系也变得更为融洽。然而，在高度动员的行政体系与严格的问责体系下，第一书记遵循的是对上原则而非对下原则，其工作重心也在于完成自上而下的中心工作，投入到群众工作中的精力十分有限，这无益于增强国家与农民之间的关联，反而会导致国家与农民的关系进一步疏远。与此同时，第一书记为了避免问责，对贫困户只能采取柔性治理的手段，对于贫困户的无理要求也难以强行拒绝，由此导致边缘群体主流化、主流价值边缘化的后果。基层政权进一步悬浮于村庄和村民之上。


四、进一步反思


第一书记制度是连接国家治理和基层治理的接点，同时也是实现行政权与自治权有机融合的一种方式。除了治理视角和资源视角以外，从组织视角出发，关注第一书记这一行动主体的现实处境，或许有助于我们从另一个角度来理解第一书记制度及其实践。


作为行政组织体系中的成员，第一书记需要面临的不仅是复杂的村庄社会，也包括一个在政治压力下被高度动员起来的组织体系，并根据这种组织体系的运作机制来安排行动。在动员式扶贫的过程中，第一书记由一个能动者转变为机械执行者，自主性逐渐丧失，认同感渐趋瓦解，在此过程中国家与农民的关系也逐渐疏离。由此，需要反思的问题有两点：一是贫困治理的合理方式是什么；二是基层组织如何才能实现良性运转。


当前贫困治理主要依靠行政组织体系来推进，在贫困治理政治化的前提下，行政组织体系内部也发生了新的变化，通过灵活调配官僚来扩充贫困治理中的人力资源，第一书记制度即是如此。然而，一方面，贫困治理是一项长期性工作，短期内的运动式治理固然有益于集中力量解决绝对贫困问题，但从长远来看，这无助于贫困治理的可持续性，应该坚持贫困治理的常态化以及治理方式的常规化。另一方面，在运动式治理中，干部在高紧严的政治情势下丧失了自主性，组织内部也缺乏对第一书记的保护与理解，这种动员方式只会进一步消耗干部的积极性与认同感。因此，在基层治理中既要监督干部也要信任和保护干部，这样基层组织体系才能实现良性运转。

来源：新乡土（ID：xinxiangtuzhongguo）

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