人民群众就是一个个个体群众，就是一个个遇到问题要解决的老百姓。遇到问题的老百姓通常选择的上访、市民热线和110，都是回应老百姓诉求的救济渠道，三者之间具有一定的功能替代性和互补性，三者功能却是不同的，运作机制也有很大的差异。正是这些功能不同、运作机制有差异却相互补充的救济渠道，形成了具有中国特点的基层社会治理以及国家治理的体制。

 ——贺雪峰 《上访、市民热线与110》


人民群众遇到问题了，有三个获得救济的渠道，分别是上访、市民热线和110。当然也有其他的救济渠道如到法院告状，请朋友帮忙等等。下面我们简单讨论上访、市民热线和110。


一


上访是由群众直接向各级政府及部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

市民服务热线是群众通过热线电话咨询问题，反映情况，提出建议、求助或投诉。市民服务热线实行“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理”的工作机制。市民拨通热线电话后，电话首先由呼叫中心热线受理员接听。热线受理员接听群众来电后，对能直接解答的咨询类问题依据知识库信息直接解答，不能直接解答的咨询类问题及求助、投诉和建议，及时转交相关区县、部门办理。相关区县、部门及时妥善办理来电事项并回复市民，同时将办理结果反馈给市民服务热线。

110报警服务热线来自福建漳州公安局创新的“漳州110”，其中最重要的是在110中加入了服务功能即非警务功能，提出“有警必接、有险必救、有求必应、有难必帮”，1995年前后，“漳州110”在全国推开，大量非警务诉求涌入110，通过110非警务活动，人民警察的形象大为改观，警民关系大为改善。但大量非警务活动的进入造成警力资源的巨大浪费。2016年底公安部在湘南岳阳召开“规范基层警务工作暨110接处警工作”会议，要求分流非警务求助，110重点回归涉警求助。“12345，服务找政府；公安110，为民保安宁”的口号在岳阳深入人心。

二


上访、市民热线、110，三者都存在两种解决问题的方式：一种是群众提出诉求，有关机构直接解决问题，比如群众到地方政府部门反映问题，地方部门直接据实解决群众反映的问题。市民热线，群众打电话咨询，接线员直接回答问题，或将群众诉求转到相关部门解决问题。110非警务活动，接到群众请求后110处警直接解决群众问题。这是直接解决问题。但仅有这一个层次还不够，就是直接面对群众的部门工作人员或警务人员不认真解决问题，应付了事，甚至处理问题不公正，因此，群众就可以对直接解决问题是否满意提出诉求，在信访制度的设计中，下一级信访问题没有解决，可以到上一级上访，逐级上访，直至中央。中央通过上访数量尤其是敏感时期的上访来对地方进行考核，从而使地方政府有很强的化解矛盾、解决问题、息访止诉的动力。市民热线在将群众诉求转交给地方部门办理之后，通过对群众进行回访，获得群众对有关部门解决群众诉求的满意度，并对部门处理12345工单满意度进行排名。110则由地方公安局110平台对处警情况进行评估。简单地说，无论是上访还是市民热线还是110，都存在双重的解决问题机制：一是接到群众诉求部门解决问题的情况，一是解决群众诉求部门解决问题的效果与努力程度，从而构造出来一种有趣的三层互动机制，具体如下：

上访中的三层互动：提出诉求的群众，作为解决问题部门的地方政府（属地负责），地方政府的上级政府直至中央政府。这样一种三层互动中，群众提出诉求，要求地方政府和部门解决，地方政府或顺利解决，或解决起来群众不满意。地方政府顺利解决了群众诉求，皆大欢喜。若群众对解决方案不满意也有两种可能选择，一是虽然不满意也很无奈地接受，一是不满意所以到上级政府直至中央政府上访，要求中央政府解决诉求。正常情况下，中央政府显然不可能直接解决基层群众的诉求，而是将上达中央的群众诉求批转地方解决。在地方已经解决、群众不满意解决方案才上访的诉求，现在由中央批转地方解决，地方就缺少拿出新的解决方案的积极性。这样问题就陷入死结。办法是，中国政治中有一个维稳的属地责任，即地方政府必须保持本地辖区的稳定，包括化解矛盾于基层，矛盾不出地方。不断有群众到北京上访，地方政府就要负属地责任。尤其是在重大节庆等敏感时期赴京上访，以及累计到北京上访次数排名居高不下，中央政府就会找地方政府约谈，甚至一票否决。在面对群众上访诉求时，地方政府就有极大地解决矛盾而非激化矛盾的动力，不仅对由上级批转而来的群众诉求尽可能重视，尽可能解决，而且对于群众首次上访的诉求也尽可能解决。甚至对辖区内可能出现的矛盾也进行排查摸底，防止矛盾冲突的激化，正是地方政府有了解决群众诉求内在动力，中国转型时期出现的各种利益调整和矛盾冲突才可能绝大部分化解在基层，矛盾不出地方，中央才有精力来进行战略布局。

信访制度存在的一个缺陷是，既然群众在地方政府不能满足自己诉求时，再一级一级上访到中央，中央批转下来的群众诉求，地方政府会尽最大可能解决，如果群众诉求是合理的，地方政府满足群众诉求当然是没有问题的，如果群众诉求是不合理的呢?地方政府如果满足了这些不合理诉求，就一定会有更多群众到中央上访以压地方来满足自己不合理诉求，如果地方政府不满足某些群众不合理诉求，这些群众长期持续不断地上访，并因为持续上访而变成偏执性精神病人，地方政府就更无力解决，因此就积累下来若干信访难题：缠访、闹访等等。

从当前中国信访形势来看，总体来讲，信访形势还是比较平稳，虽然有一些积年信访难案一直无法解决，地方政府却最积极主动地解决了绝大多数群众诉求，中央政府仅仅通过向地方转办群众诉求和考核地方进京访排名，就调动了地方政府解决群众诉求的积极性，并且实际上将绝大多数群众诉求解决了。转型时期的中国保持了让人难以置信的稳定。

与信访制度中存在的社会（群众）——地方政府——中央不同，市民热线的最高裁决者不是北京的中央政府，而是地方政府，是市长。市民热线，市民有诉求，打热线求助，热线转交给有关部门，由有关部门对市民诉求进行解答。同样，有关部门对市民诉求的回应，可能让市民满意，也可能让市民不满意。满意则皆大欢喜，不满意，市民就会觉得市民热线没有什么用，今后就不再打市民热线，市民热线就成了摆设。为了让市民热线发挥作用，就要调动部门在回应市民诉求时尽可能负责任，尽可能用心，其中办法也就是对部门回应市民诉求情况进行考评，典型考评办法是由市民热线回访投诉人对诉求处理的满意度，这样的满意度通常分为对部门处理结果的满意度和部门处理态度的满意度。如果满意度不高，就说明部门办事推诿，不负责任，市长就可以找部门负责人约谈，责令部门改正错误。

在回应市民诉求满意度的考评之下，部门就不得不认真对待市民热线转交过来的市民诉求，尽可能解决问题，满足市民的诉求。问题是，打市长热线基本上是零成本，而解决市民诉求却往往具有相当难度。如果部门认真对待所有市民诉求，市民就会产生高度的政治效能感，就会将各种中间地带的事务甚至私人事务通过市民热线反映到部门，部门不可能处理如此巨多的且会越来越多的市民诉求。部门因此对于一些不合理的市民诉求采取应付的办法，即使市民热线回访的满意度不高也只能如此。部门对不合理市民诉求采取应付办法，市民不合理诉求得不到满足，他们就失去效能感，就因此少打这样的不合理诉求的市民热线。

市民关心的问题多半集中在少数领域，比如交通、噪音等等这些问题集中在城管、交通等部门，涉及这些部门的投诉多，市长对这些部门的考核就不同于其他部门。而对于一些投诉比较少的部门，一旦市民投诉，这些部门就有比较大的解决问题的积极性，其中一个原因是投诉少所以能集中资源解决问题，第二个原因是，投诉少，问题解决不好，市民不满意，会显著提高不满意率。因此，越是市民关心领域的市民热线投诉，越是难得到短期的有效的解决，越是市民不关心领域的投诉，越是能得到短期有效的解决。这是从部门之间看的，而从时间上看，越是投诉多的时期，每一件具体投诉越是难以得到短期有效的解决，具有很高管理水平的市长看到市民热线投诉很少时，市长就会加强对部门回应市民投诉满意度的考核。部门因此更多更好也更快地回应市民诉求，市民满意度提高，效能感提高，因此对市民热线有更多的信任，也就开始有更多的投诉。

无论是对热点部门的投诉还是在一个时期投诉过多，都可以轻易从大数据上看出市民关心的热点问题，全市建设的瓶颈所在。市长因此在决策中集中资源优先解决这些热点问题。

市民热线效果如何，关键要看市长如何利用。市长不重视市民热线，市民的诉求转到有关部门，有关部门就会无视，当然也就不可能及时有效回应市民诉求，市民就会觉得市民热线不过是摆设，因此就很少有人再打市民热线来反映诉求了。市民热线因此就丧失了作用。如果市长很重视市民热线，所有部门因此非常重视回应市民的诉求，其结果就是，市民觉得热线比其他任何渠道都更能解决问题，各种治理事务都集中到市民热线上来，市民热线因此重塑了地方治理逻辑，市民热线最终就像一个巨大无比的吸血鬼，吸干了所有地方治理的资源，最终，市民热线就瘫痪了地方治理并造成了自己的瘫痪。

因此，要保持市民热线的作用，市长就必须在重视与不重视之间进行切换。对市民热线既不可以不重视，又不可以太重视。

市民热线除了及时回应市民诉求，通过大数据来助力市长决策以外，还有一个重要好处是，大量细小琐碎的事务通过市民热线来回应与解决了，就可以防止这些小事变大事，防止这些地方事务上升到中央去。也就是说，市民热线运行有效的地方政府将有效地减轻信访维稳的压力。正是通过社会（市民）——部门——市长的三层互动，市民热线成为了一种有效的地方治理手段。与信访治理的尺度掌握在中央不同，市民热线的治理尺度掌握在地方政府手中，因此就有更大的灵活性和调整空间。

110服务热线与市民热线有相类似的地方，不同之处在于，市民热线的尺度掌握在市长手中，而110热线的尺度掌握在地方公安局局长手中。110本来只是用于警务的电话，却因为“漳州110”的“四有四必”而极大地扩展到警务以外的非警务中。大量非警务进入到110，仅靠正式警察是不可能应对得了的，因此，在城乡基层派出所都有一个远比正式警察多得多的辅警队伍，辅警没有执法权，却可以参与非警务的处理。与市民热线将市民诉求转交到不同部门不一样，非警务110一般都是转交给基层派出所的警务室，由辅警来完成。110热线对辅警完成非警务情况进行回访考评。

110与市民热线之间存在着重合部分，因为公安部门办事的果断有力，如果110热线及时有效解决了群众投诉，就会有更多群众试图通过110来解决自己的问题，越来越多群众诉求进入110，会极大地干扰公安系统警务的处理。因此，公安系统开始考虑将110回归警务，而非警务由市民热线来回应。

三


在现实中，人民群众就是一个个个体群众，就是一个个遇到问题要解决的老百姓。遇到问题的老百姓通常选择的上访、市民热线和110，都是有回应老百姓诉求的救济渠道，三者之间具有一定的功能替代性和互补性，三者功能却是不同的，运作机制也有很大的差异。正是这些功能不同、运作机制有差异却相互补充的救济渠道，形成了具有中国特点的基层社会治理以及国家治理的体制。理解这些在当前中国治理中发挥重要作用的中国特色制度，对于推动中国国家治理能力与治理体系现代化具有最为基础的作用。

当前中国丰富的治理实践为我们理解中国特色的治理体制与机制提供了很好的机会，深入到实践中而不是停留在概念层面，是做出良好治理研究的前提。

2017年6月9日

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