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　　自北宋王安石变法创建保甲制度以来，历代统治者无不视保甲制度为强化帝国基层管理的法宝。到了清朝，民族矛盾、阶层矛盾相对前朝更加激烈，统治者也更加依赖保甲制度来消弭盗贼、维护治安。但是受各种因素的制约，清朝保甲制度的施行并不顺利，“善政”最后竟演变成了“恶政”，保甲制度也长期处于十分尴尬的境地。

　　一

　　早在入关之初，清廷就实施了保甲制度。当时，满洲贵族对奴仆进行残酷剥削和压榨，引起奴仆们大量逃亡，清廷为了维护贵族利益、刹住奴仆逃亡之风，祭出了保甲法，规定如果逃人自己归还旧主，则将窝藏逃人者处死，其余九家及里长、乡约处鞭刑一百后流放，主管官吏一同治罪。“十家为一甲，一家犯罪，十家连坐”的情形已然出现。

　　到了康熙年间，清朝的保甲法进一步完善，保甲编联日趋完善。康熙四十七年，清廷对保甲制作做了详细规定：

　　一周一县城关各若干户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上，出则注明所住，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留，十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少，户不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有可互相救应，保长、牌头不得借端鱼肉众户。客店里簿稽查，寺院亦给纸牌。月底令保长出具无事甘结，报官备查，违者罪之。

　　从字面上看，保甲制度为百姓们勾勒出了一个理想的社会模式：每十户编成一牌，每十牌编成一甲，每十甲编成一保，每家发一张印牌，上面写明姓名、人丁数、从业状况，有人外出或有客来访都要注明行踪，发现可疑之人则盘问上报。没事的时候，邻里之间相互监督，防范不法之徒，有事的时候，邻里之间相互救援，彼此照应。

　　

　　清朝保甲制度中的十家总牌

　　保甲制度的初衷是为了加强朝廷对基层的控制，同时打击盗贼奸邪、维护地方治安。在这项政策中，朝廷能加强对地方的掌控，进而巩固统治，百姓能获得宝贵的秩序和安全感，从而安心地生产生活。从这个角度来说，保甲制度无疑是一项双赢的“善政”。当时从皇帝到官员，很多人都对保甲制度的实施效果持乐观态度，认为它能防范盗贼、缉捕逃人、稽查赌博、打击奸邪、平息纠纷、劝课农桑、促进乡里和睦，是至善之法。

　　但是，保甲制度在运行过程中，不仅没有像制度设想者设想的那样，实现“联保甲以弭盗贼”的目的，反而在推行过程中成了一纸空文，甚至成了部分官吏鱼肉百姓、扰民害民的祸患。于是，保甲制度遇到了尴尬的困境：一方面，清朝历代皇帝都十分重视保甲制度，并时常督促地方官员认真推行，另一方面，百姓却不堪其扰，对保甲制度多有怨言。

　　之所以出现这种状况，从表面上看是政策在执行过程中出现了偏差，比如官吏懒政、胥吏贪婪等等，但是从根本上来讲，还是制度本身设计不合理，想法过于理想化，没协调好各方利益，缺乏实操性。

　　二

　　朝廷政策已经明确，皇帝还时常督促，且保甲制度确定能保一方平安，有助于提升地方官员的政绩，地方官似乎没有消极怠工的理由。但问题没那么简单，对地方官而言，推行保甲制度并不是一件容易的事情。

　　中国是一个幅员辽阔的国家，地方官辖区广大，很难组织人力遍查城乡所有户口。一般而言，官员只负责发号施令，具体由胥吏和差役执行，胥吏和差役领命后，向保长、甲长传达执行，城镇平原地区还好说，如果是偏远乡村，则需要胥吏、差役、保甲长们翻山越岭、跋山涉水，挨家挨户登记查验户口，执行难度极大。没有强有力的监督考核制度，执行最终是应付了事，保甲长随便申报，错了、漏了也没人追查问责，地方官则根据申报，发牌造册了事。

　　影响保甲制度推行的另一大因素是人户分散。在中国广大山区水泊，居民们依山傍林，结屋为村，几家、十几家的村落不计其数，这些村落相隔几里、十几里甚至几十里，山水阻隔，如果按照十进制编联保甲，在空间上没有可行性。嘉庆年间的凤台知县李兆洛曾感叹：“村落大者不过十余家，小者或一二户，彼此相距或四五里，奇零星散，无从合并。”

　　除了地理上的客观条件限制之外，地方官在推行保甲制度时还受人员和经费方面的制约。中国古代政府一直是一种小政府形态，州县衙门规模都不大，以区区几十上百人治理辖区内几万甚至上十万人口是常态，这意味着衙门公务繁忙、人手紧张，很难面面俱到。

　　乾隆年间有个叫龚景瀚的知府描述过州县官的工作状态：现在的州县，大的几万户，甚至十几万户，刑名、钱粮、驿站、捕逃缉盗、征粮、征课、过饷、过犯、私盐、私茶、私垦、私铸都要兼顾，如果遇到命案，要花费大量时间查案走程序，如果诉讼多，还要熬夜审案，不敢休息。如果州县处于交通要道，还要迎来送往，接连应酬。

　　地方官没有时间和精力管编联保甲的事务，只能依赖书吏、衙役们去办理。但是在清朝，书吏没有工资，衙役工资微薄，二者都靠陋规(灰色收入)过活，对这些人而言，只要有事，就有搞钱的机会，推行保甲制度也不例外。

　　推行保甲制度，要消耗大量笔墨纸张，但衙门不给经费，书吏和衙役们肯定不会自掏腰包，费用肯定是老百姓出；大老远下乡来公干，鞋脚饭食交通费自然不能少下；衙役不会写字，需要请人填写，代笔费谁出?婚丧、生子、迁居，户口已变，牌册需要更改，这又是费用，还是老百姓出。只要肯定脑筋，每一个环节都可以搞钱，而普通老百姓在官差面前是弱势群体，无力反抗。结果小民们得到了一张门牌，还没有保全身家，却已耗费了大量钱财。

　　理论上，推行如此重大的政策，需要动用大量人力、物力，朝廷应该划拨专门经费，为政策推行提供物资保障，但清廷没有重视这个问题。以道光年间为例，朝廷给出的指示是：一切纸张册籍，俱令地方官自行捐给，不准丝毫扰累。经费让地方官自己解决，但是又不准给百姓增加负担，很矛盾。到了光绪年间，朝廷为了防止书吏、衙役滋扰百姓，要求州县官员亲自办理保甲制度，并强调不准依靠依靠吏役，显然，这更不现实。

　　人力、物力、财力不足，以及其他客观条件的限制，导致清朝地方官在推行保甲制度时，疲于应付，而书吏、衙役借机敛财扰民，致使保甲制度在落地的过程中走形变样，成了滋扰百姓的一项恶政。

　　三

　　地方官和吏役只负责领导和推行保甲制度，保甲制度一旦形成，其日常运维就需要依靠保长、甲长以及牌头了。因此，保甲制度能否维持得下去，保甲长起着非常重要的作用。

　　保甲长的首要职责是及时掌握本保本甲内的户口情况，并上报地方官。社会是一个动态的过程，人口迁移、生故、婚嫁、换职业都会导致户口情况发生变化，因此清朝《户部则例》规定保甲长应使用循环簿，随时备注、涂改户口情况，并在每年三、六、九、腊四个月的初一上报县衙，对前三个月的户口情况进行更新。

　　保甲长的第二个职责是维护治安，稽查本保本甲内有无盗窃、邪教、赌博、窝逃、奸拐、私盐以及各种巧立名目敛财的聚会等等，按照相关规定，保甲长还要在每天傍晚拿着稽查簿挨家挨户查问情况，外出、来客、生人都是重点盘问的对象。另外，部分地方的保甲长还有宣传教化的职能，宣传内容包括皇帝圣谕、州县官的教导、好人好事，励志故事，劝善斥恶，弘扬社会正能量。

　　从上面的主要职责可以看出，保甲长事实上充当着部分乡长、村长的角色，朝廷理应给与其相应的地位与报酬。但清朝延续了中国几千年来“皇权不下县”的传统，并没有将保甲长纳入政府编制的想法。保甲长始终处于一种半官方的地位，待遇上不去。

　　在保甲事务中，保甲长以及牌头所得到的最大好处是可以免除地方差役。为了让保甲长以及牌头安心做好保甲工作，清朝规定地方钱粮命盗词讼差徭不得差遣保甲长和牌头。如果保甲长在任内兢兢业业，没有发生户口错漏和丁户犯罪的情况，州县官会酌情给与花红(一点物资奖励)，再送一块匾以示褒奖(以精神奖励为主)；如果包庇隐瞒、作奸犯科，则要治罪。另外，为了提升保甲长的威望，部分州县官员还会为保甲长就职举行隆重的仪式，并发给钤记，以示对保甲长政治身份的认可。

　　但是，与保甲长所承担的职责和风险相比，这点利益实在没有什么吸引力，更何况，在清朝保甲长很不招人待见，一般老百姓视保甲长为衙役，而衙役的社会地位极其低下，形象极其负面，正直的人耻于与下役为伍，谨慎的人害怕得罪小人，所以很少有人想当保甲长。

　　保甲长既不是一个值得荣耀的职务，又没有多少实际利益，那么为什么还有人肯当保甲长呢?因为当保甲长可以和官府走得很近，能分享部分权力，还可以拓展人脉圈子，从中搞钱。保甲制度的费用，最后都被胥吏们转嫁到了老百姓头上，而保甲长是直接挨家挨户收取各种费用的人，这个过程能搞不到钱?平时保甲长还能利用职务之便，“挟嫌诬陷以籍端需索，挟制良民”，又因为他们与官府走的近，懂衙门运作的门道，方便包揽漕粮诉讼业务。

　　保甲长普遍性地以公谋私，任意妄为，使得保甲制度与最初的设想背道而驰，而一系列狼狈为奸、欺压良民的行为，更增加了百姓对保甲制度的不满。

　　四

　　老百姓对保甲制度不满，不仅是因为保甲制度增加了经济负担，更是因为保甲制度与老百姓的生活习惯和当时的社会伦理道德相违背。

　　一个家庭的人口、产业都是会发生变化的，每次一发生变化就要重新登记，非常麻烦。虽然中国古代不重视保护个人隐私，但不管是家庭还是个人，都是不愿意被别人摸得一清二楚的。另外，中国是个关系社会，人情往来走动很平常，但保甲制度对人们的往来负有监视、盘问之责，搁谁身上都受不了。而被古人视为天理的自由迁徙权利，在保甲制度那里，也成了重点监督的对象。

　　保甲制度实行连坐法，一旦出事，十家都要承担连带责任。之所以这样设计，是为了鼓励人们相互监督举报，但制度设计者显然忽视了两个问题：一是违法犯罪的大多是当地狠人，平时横行乡里，老百姓唯恐避之不及，怎么敢举报这些人，更何况一旦举报就成了当事人，要与衙门公差打交道，而这些人都是吸血鬼，一旦惹上麻烦不断，举报成本太高；二是《大清律》有亲属容隐的规定，即除了谋反等重罪之外，亲属之间可以相互隐匿罪行，这是儒家亲亲孝悌思想在法律上的体现，但保甲制度要求举报所有人(包括亲人、朋友、邻居等)违法犯罪，这既不合法也不合情理。

　　从意识形态的角度看，保甲制度更像是秦朝“什伍连坐”的暴政之法，而非儒家倡导的德主刑弼，因此它与当时整个社会的伦理秩序方枘圆凿，格格不入，只能沦为一纸具文。

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