公元960年,赵匡胤发动陈桥兵变,夺取后周政权,建立了宋朝,两宋统治中国长达300余年。鉴于五代十国的法纪败坏,以及因此引发的社会动荡,宋太祖立国之初,便有意恢复法制,运用法律整饬国家纲纪。他说:“王者禁人为非,莫先法令。”仁宗更是将法制作为国家治理的首要条件,他认为:“法制立,然后万事有经,而治道可必。”为了强化中央集权的行政管理制度,维系国家机关之间的相互关系,维持政府机关的有效运转,两宋政府颁布了多项行政法律,依法管理数量庞大的官僚群体。除了《宋刑统·职官律》中的有关综合性行政法律外,还就行政机关的组织与管理、科举选官,官吏的考核、品俸和监察等各方面,颁行了相应的行政法规。

  一

  考选举荐并行

  宋朝选拔官员的途径虽然比较多,但首要的就是科举取士。

  宋初,科举每年举行一次,到了宋神宗时代,“三年一大比”成为定制,并且放宽了应试者的资格,只要有才华,就有被录取的可能。北宋年间,一直被排除在仕途之外的工商杂类子弟被纳入科考的范围之内。到了南宋,屠宰从业者也可参加科举考试,此外,边远地区的学子也纳入了科考的范围之内,国家甚至还为两广一带学子免费提供沿途食宿。南宋时的泾县知县王栐在他的《燕翼贻谋录》卷一“进士特奏”中说:“圣朝广开科举之门,俾人人皆有觊觎之心,不忍自弃于盗贼奸宄。”由此可见,宋朝科举考试招考范围之广,打破了贵族门阀对仕途的垄断,也就吸引了更多的人去读书应举。

  宋朝的科举考试科目中还创设了“明法科”,法律成为科考的重要内容。宋神宗改制时,明法科考试以“律令刑统大义,断案中格”为题。当时的监察御史彭汝砺说:“异时士人未尝知法律也,及陛下以法令进之,而无不言法令。”苏东坡曾在赠给他弟弟子由的诗中写道:“读书万卷不读律,致君尧舜知无术。”由此可见,科考中增设的法律考试,对读书读法律的提倡,使得宋朝的法律思想较为活跃,选拔出来的官员的法治意识也比较高。

  在考试方法上,创造了“糊名”“誊录”(考卷由别人抄写)和回避制度(试院官及试院其他官员亲戚互相避开),以防止科场舞弊,这些方法后来被明清两朝沿用。

  为便于皇帝对科举的控制,殿试进一步制度化,每三年由皇帝亲自主持殿试考试,考生只能作为天子门生,而不是主考官的门生。与唐代相比,宋朝的进士录取人数显然大为增加,录取总额通常在二三百人左右,最多时达五六百人。唐代时,考中进士以后,只是取得任官资格,还须经吏部考试,合格者才授予官职不同;宋朝则不同,一经录取,便可立即为官。名列高等的可授判官、知县和幕职等差事,王嗣宗、吕蒙正、苏易简和梁灏等名臣都是从科举入仕。

  除了科举选拔官员的途径之外,宋朝还实行制举、荐举。《宋史·选举二》中记载:“制举无常科,所以待天下之才杰,天子每亲策之。”制举考试本为宋太祖选拔急需人才所设,是“特科”。其后历任皇帝都对其非常重视,制科中举者会被给予一些特殊待遇(如直接授官),所以宋人多称制举为“大科”。宋朝制举从一场增加为两场。制举考试第一场在秘阁试论六篇,秘阁试论以后,再由皇帝第二场“御试”策论一篇。制举考试有巨大的吸引力,有的甚至是进士及第已经被授予官职的,比如苏轼、苏辙兄弟于1057年中进士,1061年又去参加制举考试。

  宋朝的制举是为了选拔敢于直言、有治国安邦之策论的人才,而词科(也称宏词科),主要选拔学识渊博、文辞清丽和能草拟朝廷日常文稿的人才。

  此外,还有恩荫法,贵族官僚可以通过“荫补”直接做官,甚至有一官可恩荫数十人。只是通过这种途径做官的人,容易被当时的人所鄙视。

  二

  重视依法课吏

  宋朝对官员的考察十分重视,专门设置审官院负责京官朝官的考课。考课院负责幕职官和州县官的考课,考课的程序是由上级负责考课下级,逐级进行。

  神宗即位,主张“凡职皆有课,凡课皆责实”。熙宁元年(1068年),北宋政府颁行《守令四善四最》考课法。“四善”的内容仍为唐代的“德义、清谨、公平、恪勤”;“四最”则是“断狱平允、赋人不扰;均役屏盗、劝课农桑;赈恤饥穷、导修水利;户籍增衍、整治簿书”。在《庆元条法事类》中对“四最”又作了进一步的规定:“民籍增益,进丁人老,批注收落,不失其实”,为“生齿之最”;“狱讼无冤、催科不扰”为“治事之最”;“农桑垦殖,水利兴修”为“劝课之最”;“屏除奸盗,人获安居,赈恤困穷,不致流移”为“养葬之最”。“守令”就是郡守和县令,是基层地方行政单位的长官。宋代的基层地方行政长官既要负责境内各种政务,又要处理民刑诉讼,所承担的事务最为繁杂。南宋时的著名诗人刘克庄曾做过建阳县县令,因在任上勤于政事,以至于多年来养成的写诗爱好都只能暂时中止。

  至道十三年(997年),宋太宗把天下分为十五路,神宗元丰八年(1085年)增至二十三路,各路先后设转运司、提点刑狱司、提举常平司等机构,称为监司,监察州、县地方官员并分别负责该路某一方面的政务。对诸路监司的考课,神宗时有“七事”之法,《宋会要辑稿·职官》载“七事”为:“劝农桑、兴治荒废;招流亡、增户口;兴利除害;劾有罪,平狱讼;不失案察;屏盗贼;举廉能。”《宋史·职官志》的记载则为:“以七事考监司:一曰举官当否;二曰劝课农桑,增垦田畴;三曰户口增损;四曰兴利除害;五曰事失案察;六曰校正刑狱;七曰盗贼多寡。”

  对于州县官的考课,宋真宗时定有“州县三课”法:“凡公勤廉干惠及民者为上,干事而无廉誉、清白而无治声者为次,畏懦贪墨为下。”监司考课州县不实者予以处罚,处罚办法据《庆元条法事类·考课敕》中记载:“诸考知州县令课绩不实者,优劣等徒二年。上等减二等,中下者人减一等,有所请求而不实,及官司各以违制论。”

  宋朝考课的方法与唐代相比,也有改进。凡是由朝廷制定官员或者官署考核迁转官阶的寄禄官(宋制:阶官有名衔而无职事,只作为铨叙、升迁的依据,称为寄禄官),或拟选入京朝官的功过,称为“磨勘”。各部院长官平时记录所属政绩优劣的考状,称为“历纸”。宋真宗咸平四年(1001年),规定“京朝官任中外职事代还引对,由审官院考其殿最,皇帝亲自黜陟”。“代还”,朝臣出任外官者重新被调回朝廷任职;“引对”,皇帝召见臣僚询问对答。“殿最”,古代考核政绩或军功,下等称为“殿”,上等称为“最”。景德四年(1007年),规定文武官员任满三年以上,方得“引对升秩”。后逐渐形成文臣三年、武臣五年磨勘制度。宋代的磨勘很复杂,文官被分为“选人”和“京朝官”。选人是文官里面最低的一个阶层,分为四等七阶。而京朝官又被分为“京官”和“升朝官”,有资格上朝议政的叫做“升朝官”,秘书郎以下的小官员叫做“京官”。常调官指的就是选人逐阶升迁的过程。选人须经过三任六考的磨勘,层层升上去。每任的任期为三年,每年一考,这个过程叫做循资。从选人晋升到京官,磨勘期满之后,还要有人举荐,其官阶和职务必须达到一定的阶层,才有举荐的资格。京朝官则由吏部审官院负责考核,每三年进行一次磨勘,评定政绩优劣,是否有过失。考核之后,审官院对不同官阶和爵位的人,根据各部门的职缺,拟出一份相应的任命或调动方案,然后送交中书省、枢密院审批,如果没有异议,即按拟定方案进行升迁贬黜。

  为了保证磨勘制度的贯彻实施,《庆元条法事类·磨勘升改敕令式》规定:“诸被差点对应磨勘及关升人,录白、告敕、宣札、印纸,而漏落不如式者,杖一百。所属官司,不保明缴申尚书吏部者,罪亦如之。”

  不过在宋代,一旦入了仕途,只要没有大的过错,可以不问政绩,照例文官三年一升,武官五年一迁。范仲淹在《天圣五年上执政书》中评论说:“知县两任,例升通判;通判两任,例升知州……贤愚同等,清浊一致。”官吏不求有功,但求无过,虽然有考官之法,大都流于空文。

  三

  职官监察立法

  在宋朝繁多的立法中,监察立法是重要的内容之一。宋袭唐制,设御史台为最高监察机关,执掌“纠察官邪,肃正纲纪”,以御史大夫为台长,但向来没有实际任职,而是以御史中丞执掌御史台事务。御史台下设台院、殿院和察院。除御史台外,还有以规谏皇帝为主要任务的谏院,以左右谏议大夫、司谏为谏官。“凡发令举事,有不便于时,不合于道,大则廷议,小则上封……朝廷阙失,大臣至百官任非其人,三省至百司事有违失,皆得谏正”。台官、谏官虽然属于两个系统,但在职责上是一致的,谏官“并行御史之职”,台官也兼谏议之权。

  宋朝扩大了御史的弹奏权和行政监督权,“台谏官许风闻言事”,就是说不一定要有真凭实据,即便奏弹不当也不会被加以惩罚。北宋著名的敢谏之臣吕诲,三居谏职,皆以弹奏执政大臣而罢,时人推服其耿直。地方建立监司、通判监察体系,形成上下左右涵盖宽广的监察网络。

  为了保证御史对中枢机关的监察,宋朝废除了唐代宰相所握有的御史任用权和宰相荐举御史权,由皇帝亲自掌握御史的任免权。凡是经过宰相荐举为官的,以及宰相的亲戚故旧均不得为御史。未经两任县令者,也不得为御史,以保证御史能具有实际的工作经验,更好地行使监察权。

  此外,为防范监察官自己弄权行私,宋朝还特别制定了《监司互监法》,不仅把各级监察机构和官员置于严密的监察之列,而且把监察官自身也纳入严密的监察之中。南宋的叶适评论说:“国家本来担心州县官员的过失不会被上级所知,所以设置监司以监察州县,如今对于监司自身的监察之法,比对州县官员的监察还要更加严厉。”

  除此之外,宋朝还有很多由皇帝颁发的监察相关诏、敕和令,如《名例敕》《职制令》《职制敕》《厩库敕》《杂敕》等。以敕令的形式对监察官的职权与活动做出明确的规范,反映了宋朝的时代特点,那就是宋代中央集权制度的强化,同时也说明了皇帝本人对于官员监察工作的重视。而监察御史,则明确为皇帝的耳目,只对皇帝负责。因此监察制度作用的大小又取决于皇帝的开明与昏聩。一般说来,在皇帝贤明、重视法治的情况下,监察作用往往能得到较好的发挥,对抑制官吏的贪赃枉法、澄清吏治、行使调节职能和保证国家机器的正常运转都有一定的积极作用。

  作者:杨世鑫,来源:知本论(ID:cutalk),本文原刊于《文史天地》第274期

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