党的十九届五中全会审议通过的《建议》以“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”作为一个专门部分加以论述，强调“发展县域经济，推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，拓展农民增收空间。”“强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。”“健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力。”因此，推进农村城镇化，加快发展县域经济，是全面推进乡村振兴的重要路径。


重新认识县域城镇化的重要性


城市化是人类应对贫困、发展经济、改善民生并共享文明成果的重要路径。以集聚性、规模性、连通性为表征的城市化，成为了所有国家与地区谋求经济增长与国民福利的战略性选择。然而，以人畜共患疫病为代表的生物性公共安全事件的频发，SARS 尤其是COVID-19 病毒所表现出的更强的易感性、更快的传播速度和更广的传播范围，将人类带入一个前所未有的充满风险与不确定性的未来，迫使我们不得不对城市化的人口高密度聚集及其所支撑的全球化的连通性进行重新审视。


城市化的确有助于效率提升，但面对全球性公共安全风险，城市所隐含的高社会成本和高安定风险，使其在疫情中具有极大的脆弱性。所以在经济效率之外，还需要将安全纳入城市发展的目标函数。因此，有必要改变过去单纯地由经济效率思维所决定的大城市化模式，选择规避风险且有利于应急治理的城镇化路径。适当放弃过密城市化所付出的经济效率代价，远不及疫病及其次生灾害所带来的伤亡、心理恐慌、财产损失以及秩序混乱所导致的社会成本。一个有效率且能够规避风险的新型城镇化模式，应该是既能够化解疫病风险，又能够分享聚集经济红利，同时有助于促进乡村振兴与城乡融合的发展模式。因此，促进县域及中心城镇发展是人口大国应对疫情风险常态化的重要策略。


以城镇化带动县域经济发展和乡村振兴


在我国快速城市化进程中，已经出现超大城市城市病凸显而中小城市发展动力不足的问题，不仅影响我国经济发展效率，也导致区域发展不平衡。必须强化县域城镇的增长极作用，在城乡融合发展中推进县域经济发展与乡村振兴。


一是以城镇化诱导农业人口转移，推进农业规模经营。较之于大城市，县城的准入门槛（如房价与生活成本）较低，是农村人口城镇化的核心目标地。县城与田野乡村紧密相连，不仅可以避免人口远距离迁徙的社会文化风险，而且能够在农忙时期兼顾务农与务工两类活动，从而有效降低农地被弃耕和抛荒的可能性，提高耕地资源的利用效率。更为重要的是，农民就近转移有助于农民企业家的生成，加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营，有利于小农户融入分工经济并推进现代农业的转型发展。


二是以城镇化诱导要素流动，改善土地资源的利用绩效。在农民进城后，其乡村的宅基地往往处于低利用率甚至是完全闲置状态。事实上，“空心村”现象的普遍存在，已经造成严重的土地资源浪费和乡村社会安全隐患。囿于城—乡之间的空间距离和交通条件等制约，既往的城市化进程以及农民进城务工并未能生成充分的宅基地置换和整合动力。依托于县—乡之间地理位置邻近优势，以及本地投资的低交易成本和交易风险，县域经济特别是县城工业与非农产业的发展，可以扩大建设用地需求，从而加速宅基地的置换和整合。这不仅有利于改善农村建设用地的利用效率，而且也有利于农民获得财产性增收。


三是以城镇化聚集人力资本，促进乡村经济业态的转型升级。县域经济的发展能够创造出充分的就业岗位，吸纳农业剩余劳动力就近工作，避免优质劳动力资源的外流。对具有务工偏好的劳动力而言，县城工作既可以获得较高的经济收入，享受城镇生活的便捷性与舒适感，也可以兼顾家庭责任，如赡养老人和教育子女，因而具有较强的吸引力。县域发展在保障农民生计可持续、维护社会安定的同时，还可能激励具有企业家能力的主体发现县乡两级潜在的投资机会，继而有效组织各类资源促进农业服务业以及农村三次产业的融合发展，发挥农业在产品与要素供给功能之外，促进人文、生态、休闲、康养等多元价值的开发及产业化，有利于农民获得功能性增收。


以城镇化推进乡村振兴的政策重点


加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，乡村振兴是不可忽视的重要的积极因素与能动性力量。推进农村城镇化，强化县城与中心镇的增长极作用，激发农村活力，不仅是应对错综复杂的地缘政治安全、生态安全与社会安全的“稳定器”，也是培育经济发展新动能的“加速器”。政策实施的重点在于：


第一，科学布局，功能化发展。树立“绿水青山就是金山银山”的科学理念，发挥县域的人文与生态比较优势，挖掘农业的多样化功能，扬长避短地确立科学的县域发展目标定位与县域发展规划方案，形成特色鲜明的功能分区，包括特色工业园区、民居商业区与农业观光休闲区等，以提高各类资源的利用效率，兼顾生态与经济可持续。


第二，三产融合，立体化发展。相对于城市景区和旅游风景区可能引致的高密度人流，县乡的疫病风险较低，且乡村旅游和休闲农业更可能避开人流高峰，成为疫情多发期城市居民放松身心的重要选择。鼓励特色农业种养、农产品加工、旅游休闲服务的产业链与价值链生成，纵深挖掘农业多维价值功能，可提升农业附加价值，实现从业者增收，并由此释放农村消费潜力，补齐农村消费短板。


第三，优化结构，自给化发展。考虑疫情高发期存在的贸易受限及由此产生的食品供应风险，需要协调县乡两级农业资源，根据人体营养需求，改善农产品种养品种结构，确保疫情隔离期居民的饮食需求能够实现高度的本地化自给。与此同时，在新型城镇化建设过程中，教育、医疗、养老等公共服务需要大量资金投入，交通、通信等基础设施建设持续拓展升级，这将为投资提供重要推动力，由此形成“投资—民生—内需”为主线的安全导向型的内生发展格局。


第四，服务升级，信息化发展。完善的公共服务制度和流程对于由城镇化导向的乡村振兴至关重要。进一步激发供给端活力，加快户籍、土地等制度改革，破除生产要素流动壁垒，促进其在城乡和区域间高效流动。搭建良好的人才培育平台，注重发展职业教育，着力提升劳动力素质，并为农村工作设置良好的职业发展通道。运用高效的信息化手段与网格化管理策略，搭建便捷的公共服务平台，助推县域和中心城镇居民实现户籍的迁移、教育资源的获取以及医疗与养老资源的共享。


作者：罗必良（广东省首届优秀社会科学家、广东经济学会会长、华南农业大学国家农业制度与发展研究院院长），来源：《南方》理论周刊·新论（2020.11.30）

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