面对上级要求，基层为何选择“自我加压”？

基层有这样一种现象：在方针、政策或工作任务下达后，下级部门在完成最低限度的标准的基础上，会主动增加任务要求。

人们习惯于认为，对上级布置的任务，在现实条件允许的情况下，自加压力，适度打一点“提前量”，确实是工作积极主动的表现，同时能够推动政策目标的实现。但若动机不纯或没有立足实际，频繁盲目地“主动加码”，则可能有形式主义的隐患。推进基层治理体系和治理能力现代化，需要对“主动加码”这一行为加以透视和引导。

首先，“主动加码”的动机来自竞争引力。在晋升锦标赛过程中，经济发展指标往往成为关注重点，经济发展速度较快地区的官员将获得晋升机会。在相互竞争与学习中，采取“主动加码”这一策略，能够缩小与竞争对手的差距，避免在竞争中处于劣势。从横向上看，经济欠发达地区面临的竞争压力较大。为争取优质资源，地方政府加大投资力度，提高经济发展要求，采取种种方式以赢得锦标赛。一方面，与地域相近、产业结构互补的经济体结成同盟，为弥补经济发展差距“主动加码”；另一方面，向经济发达地区学习先进经验，开展政策学习，为获取更多政策资源“主动加码”。从纵向上看，地方竞争的激励效应呈现出逐级扩大的特点。基层的竞争较为激烈，受到经济绩效指标的影响更大，因而基层官员的“加码”意愿也更强，往往提出更高的经济发展目标。通过完成更多的任务指标，基层将获得更多上级的资源输入，也将迎来良好的发展机遇。

其次，“主动加码”的动机来自行政压力。在压力型体制下，上级部门通过行政命令开展政治动员。当上级目标设置与下级所面临的情况不匹配时，基于主动调试的“加码”行为就会出现。地方政府在执行政策时，往往通过行使一定的自由裁量权对政策目标和实施手段进行调整，以满足实际需要。为确保上级政府承诺的目标能够兑现，下级部门必须承担更加严格的责任，以“加码”方式提高任务指标。因此，完成政治任务成为地方政府的重要工作内容之一。特别是一些重要的工作指标，将会在基层分解到人，落实到具体的干部身上。在目标责任制推行背景下，基层“主动加码”有助于保障上级目标的实现，赢得上级认可。同时，“主动加码”更是一种传递信号的工具，以表现下级部门较高的责任意识和对上级决策的坚决拥护。

最后，“主动加码”的动机来自晋升动力。地方官员受固定的任期限制，必须在其任期内做出政绩才能获得晋升机会。因此地方官员专注于上级分派指标的完成，并倾向于以“主动加码”获取和提升社会资本。完成更高标准的任务被视为官员个人能力的体现，能够给上级留下良好印象。自身绩效超越竞争对手的越多，所获得的竞争优势也越大。受到晋升激励的地方官员主动提高任务要求，积极实施地方招商引资等，发展特色产业，扩大政策覆盖面。这些行为赢得了地方企业家和村民的信任，其强有力的实施姿态也为其树立了良好形象，从而构建起良好的社会声誉和社会网络。在多层级竞争锦标赛下，不同层级的官员都在争取尽可能高的经济绩效。竞争人数越多，获取竞争优势的欲望就越强烈，“主动加码”现象就越普遍。不少地方官员纷纷提高指标上限，争前恐后完成更多任务，造成政绩的非理性攀比。

地方或基层对政策、任务“主动加码”主要包括两个维度上的逻辑转换：在集体行动维度，“主动加码”的根源在于政策执行与政策环境之间的偏差，导致政策执行过程中给需要以“加码”的形式进行应对；而在个体行动维度，对于晋升的意愿则驱动了基层官员“主动加码”以提升政绩。根据两个维度的不同逻辑，可以将“主动加码”行为分为两类。一是政策型加码，即由政策执行所带来的“加码”；二是激励型加码，即由晋升和“卸责”所带来的“加码”。

• 政策型加码

政策型加码包括两种情况，一是政策预期低于执行能力，二是政策预期高于执行能力。当中央制定相对保守的政策目标时，实际上为地方“主动加码”留下了空间，地方可根据自身实际情况主动增加任务，提高执行标准。中央所提出的宏观目标具有总体性和抽象性特征，在执行过程中易被层层放大。地方官员通过“主动加码”调整目标上限，提高政策目标与客观实际的匹配性。当上级制定较高的政策目标时，能力相对不足的地方则面临巨大压力，并以“加码”应对政策张力。地方“主动加码”既表明了坚决支持和拥护上级决策的政治忠诚，体现其较强的责任意识，又向上传递了任务较重的信号，以便向上级寻求资源支持。

• 激励型加码

激励型加码具体包括晋升激励和“卸责”两种类型。一方面，在有限的任期内，官员只有做出更好的成绩才能获得更高的评价，为晋升提供保障。而目标责任制强调地方向上负责，官员任免决定由上级作出。因此，地方官员在完成上级规定目标的前提下，选择主动增加工作量，提出更高的目标，争取获得晋升名额。另一方面，官员在“加码”时存在“卸责”可能。当政策执行遭遇困难时，地方通过“主动加码”扩大政策覆盖面，减少利益分配冲突。“加码”后的地方在执行政策过程中凭借上级权威能够强力推行政策，减轻社会舆论的压力。若最终目标无法实现，上级对主动承担工作任务的下级难以苛责，从而导致地方“卸责”。同时，由于责任追究机制尚不健全，地方官员在任期间的遗留问题往往由下一任官员处理。前任官员在任期即将结束之际的“主动加码”并不会给其造成负担，容易被“加码”带来的利益所吸引。

政策型加码和激励型加码的存在表明，个体行为和集体行动之间存在着逻辑转化。一是个体行动会对政策执行带来影响，长期“主动加码”有可能造成政策制定的偏误。尽管“主动加码”有助于政策目标的实现，但频繁的“主动加码”在晋升激励下将导致地方官员的目标替换，忽略政策执行的可行性。各地的相互攀比也演化为非理性竞争。科学决策需要真实准确的信息，但个体自发的“加码”可能背离实际情况，导致中央制定过高的目标，造成重复建设和资源浪费。二是政策偏差造成的张力对基层造成负向激励，易加重地方负担。政策设计的灵活性为地方留下了缓冲空间，导致目标和手段选择的多样性。其中，坚持高质量、高标准完成工作任务是上级部门对下级部门的预期，提前和超额完成任务也是值得赞许和肯定的行为。为使政策与现实相互匹配，地方官员以“主动加码”作为应对策略，在自由裁量过程中“层层加码”，不断提高指标要求，导致容错空间越来越小。一旦执行受阻，任务完成的压力将导致基层形式主义的出现。

“主动加码”是一柄双刃剑，适当的“主动加码”是地方积极性的体现，而脱离实际的数字“加码”则是形式主义的一种表现。为促进治理现代化和治理效能的提升，必须正确看待“主动加码”的作用逻辑，对“主动加码”行为进行引导和规范。

▲首先，在公共政策层面，应当坚持因地制宜、精准施策。破解“主动加码”困境要从合理的政策目标制定出发。政策制定部门应扎实做好专题调研、专家论证和社会听证等，广泛听取下级部门和社会民众意见，深入了解实际情况，选择适当的政策目标。同时，通过数据收集、分析和研判掌握经济与社会发展动态，充分认识和了解地方经济发展规律与社会环境容量，为科学决策提供依据。政策制定要兼顾统一性与灵活性，在鼓励地方积极性的同时重视实事求是，合理设置指标上下限，使政策预期与执行能力相互匹配，做到量力而行。地方官员应结合统计数据和调研报告等资料，合理利用公民反馈的意见及建议，避免提出过高要求，增加地方负担。

▲其次，在干部管理层面，应当坚持合理激励、积极引导。在干部考核方面，需要建立科学合理的政绩评价机制和利益导向机制，将基本公共服务、民生工程和生态环境保护等指标纳入考察范围，综合考察地方干部的绩效表现，重点关注其对社会利益和长期发展作出的贡献。在考核过程中，应当简化和规范各类考核程序，严格审核考察材料。同时，开展社会满意度评估，听取公民对地方干部的施政意见，突出实绩考察，避免对GDP数字的过度迷信。其中，对绩效考核中虚报数据、夸大政绩等行为应进行严肃处理，建立健全责任追究机制与监督机制，坚决抵制“形象工程”和“面子工程”等不切实际的做法。

在思想教育上，对干部开展价值观培训，引导其树立科学的政绩观。价值引领是改变“加码”行为动机、遏制“攀比风”的基础和重要条件。一方面，干部应当对党忠诚，坚决服从党中央的指示，并按照相关规定完成上级下达的任务，具备较强的政治意识和大局意识。另一方面，干部更应秉持为人民服务的宗旨，在政策执行过程中充分考虑社会承受能力，提高政策的惠民力度，为人民谋福祉。此外，要注重培养干部的团队精神与合作意识，使其正确对待与他人的表现差距，处理好竞争与合作的关系。

在人员任用上，加强干部队伍建设，科学化干部配置。干部队伍建设首先要重视政治素养建设，引导广大干部不忘初心、牢记使命，明确个人努力的方向，避免因盲目攀比迷失方向。其次要重视实践能力建设，帮助广大干部深入基层和群众，运用所学解决实际问题，正确理解政策要求，避免“眼高手低”现象。最后还需重视人才梯队建设，将具有真才实干的优秀人才提拔到合适的岗位上，锻炼其个人才干。

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