吴业苗：乡村民生改善的城镇化向度

低度城镇化或城乡二元体制下的乡村民生较少受到城镇化发展影响，“自力”地运行，并且水平低。随着城镇化快速发展，越来越多的农民进城打工，农民的家庭经济收入和生活水平不断提高，但乡村民生出现了新情况、新问题，即城镇化发展形塑了乡村民生的“弱境”“穷境”“苦境”，乡村民生的新老问题叠加呈现。当下乡村民生不单纯是乡村问题，已成为关涉城乡双方的结构性难题。唯有国家、城镇和乡村共同发力，进一步发展城镇化，增加乡村公共服务供给，增强乡村自身民生能力，才能优化乡村民生供给结构，让乡村民生改善搭上城镇化发展快车。

乡村民生是乡村治理的痛点和关切点，乡村振兴和城乡融合发展都要提高、改善乡村民生，满足乡村居民日益增长的美好生活需要。然而，中国乡村的民生状况还不尽如人意，存在诸多问题，掣肘“农业强”“农村美”“农民富”的目标实现。进入新世纪后，尽管党和政府把“三农”问题作为“重中之重”工作，国家将公共事业发展重点逐渐转移到乡村，但乡村社会受到城镇化发展影响，民生问题变得愈发复杂。乡村民生问题产生、变化与城镇化发展具有一定的耦合性，改善乡村民生有必要以城镇化为向度。

改革开放前中国城镇化发展缓慢，城镇化程度低，1930年代城镇化率在6%左右，1949是10.6%，1978年比1949年城镇化率仅提高了7.28个百分点。乡村民生较少受到城镇化影响或干扰，乡村人在城乡二元结构规制下过着相对独立的生活。

在没有城镇化的传统社会中，国家政治远离乡村社会，无论是庙堂之上的朝廷大员，还是大小官府和衙门中的各类官员，他们很少直接从事乡村民生事务，更少有官员把百姓“过日子”琐事当做分内责任。统治者和国家政治能做到薄赋轻敛、“不扰民”已非常难得，真正关心民众疾苦、替民众排忧解难的官员少之又少。正如慕良泽所说，传统社会中的民生未能真正进入“政治”视野，“只是确立执政合法性的一个噱头”。这种情况的造成有多方面原因，其中“国权不下县、县下皆自治”的传统社会治理体制将官员与乡民分割开来，国家权力不轻易下乡村，乡村的公共事务和日常琐事主要依靠乡村社会中的宗族、伦理、乡绅、家庭“自力”地解决。

民生“悬浮”的国家和民生“自力”的乡村在各自区间内运行着，“官事官管，民事民治”，乡村在“皇权无为”下达成自治。也就是说，传统社会中的国家法没有完全进入或难以进入乡村社会，乡村一般依照风俗、族规、家法维持“自发秩序”，过着“纳完粮、自在王”的无国家束缚的生活。尽管乡村熟人社会可以依靠自在力量维系低水平运行，多数民众能在“先天和谐”中过着讲信修睦、衣食有着的生活，但是，一旦发生干旱、水涝、蝗虫等天灾或战乱，乡村社会就会失去自保、自救能力，轻则缺衣少食、逃荒他乡，重则饿殍遍野、荒冢累累。

乡村民生的这种脆弱状况一直延续到民国时期。国民政府推行保甲制度、谷仓制度、乡学制度以及鼓励农民生产合作制度， 一方面利用家族制推行新县制、地方自治，建立“由乡社以重于县省以构成我们国家大一统的组织”，另一方面，增设全国合作事业管理局，制订全国合作事业计划，扶持农业合作社，发展农村经济。此外，一些社会组织，如华洋义赈会基于“防灾之首要工作，则为改良民生”， 利用海外救灾捐款积极扶持农村信用合作社、生产合作社，帮助农民发展农业生产，克服生活困难；一些知识分子如晏阳初、梁漱溟等， 纷纷到乡村创办乡村合作社、 乡学村学、 农民医院、诊疗所、养老院、慈幼院，通过提高农民合作能力、教农民识字、普及健康知识、改良厕所、清洁沟渠等方式改善乡村民生。但总的来说，由于民国政府陷入战争泥潭中难以自拔， 始终没有把改善乡村民生作为中心工作实施， 即使民间组织和知识分子在个别地区配合国民政府开展乡村建设，也因资金不足、战争等方面原因而不能持久，没有形成全国性建设乡村、改善民生局面。乡村民生状况没有因“乡村建设”发生实质性改变，很多人仍旧生活在“水深火热”中，过着饥寒交迫、流离失所的生活。如 1934 年全国 22 个省有 11 省全家离开农村的农户占这些省农户数的 6%以上， 其中甘肃、湖北、贵州三省这个比例占到了 10%以上。

将乡村民生真正纳入政治视野并作为处理国家与民众关系的主要政治任务是在新中国成立后。共产党领导的新政权兑现战争时期“耕者有其田”的承诺，于 1950 年颁布了《中华人民共和国土地改革法》，开展“打土豪”、“分田地”的土地改革， 剥夺了地主、 富农多余土地并平均分给每一个农民。“平均地权”彻底改变了中国乡村的“穷人—富人”结构，农民翻身成为新社会的主人。土地改革激发起农民的生产热情， 农业生产迅速恢复并快速发展，农民的生活水平也大幅度提高。然而，土地改革后的农户“单干”却出现了“新社会”不能接受的新问题，即“富者买地贫者卖地”、“农村两极分化”。社会主义国家不能无视那些缺少劳动力、农具、农畜的农户，以及遇到婚丧大事、疾病的农户的继续贫困，或再度沦为受欺压的“被剥削者”。为解决土地改革后乡村出现的新问题， 国家政治推行“互助组”帮助弱势农户发展农业生产。随着农业社会主义改造不断深入，1951 年《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》正式确立国家实施农业互助合作政策，并在随后的几年里，国家政治在乡村快速推进初级社、高级社。农民被国家政治改造为社会主义劳动者和建设者， 农户私有的土地转变为村集体所有，农民生产活动、甚至日常生活被国家集体化、组织化，并最终被人民公社体制格式化。

乡村社会在社会主义改造和社会主义建设中被形塑为“政社合一”的半军事化组织，农业生产失去活力， 乡村失去自治权， 农民失去自主经营权。虽然国家对乡村社会“纵向到底、横向到边”的全方位、立体式管制建立了乡村集体经济，并为国家政治治理乡村夯实较牢固的经济基础， 但合作化和人民公社的高度集中体制脱离了农村生产力发展水平，违背了广大农民“过好日子”的意愿，致使乡村经济社会发展陷入到停滞状态， 解决乡村居民的温饱成为乡村治理的难题。尤其是：国家政治提出“以粮为纲”发展方针，农户家庭副业被当成资本主义尾巴屡遭切割， 以至于乡村经济结构单一， 农民不能借助家庭养殖、 家庭副业改善生活；国家政治优先保证城市和工业发展，实施了粮食统购统销政策， 农民生产的粮食首先要满足工人、教员、科学家以及其他的城里人吃饱饭，其中，“过头粮”的征收造成一些乡村出现要饭、饿死人等“粮荒”问题；訛輯輥再者，国家政治照顾城镇居民利益，实施了严格的户籍管理制度，禁止乡村人口进城——除了极少数通过招工、升学、提干转变身份、成为非农业户口的人外，绝大多数乡村人只能过着穷苦的、低于城市人权益的农村生活。

乡村民生状态发生较大改变是在改革开放后。国家政治实施的家庭承包制纠正了人民公社社队集体统一经营体制， 农业生产力得到了较大程度释放。1982年后中央连续下发5个“一号文件”不断放活农业，农民可以在自家的承包地上自主生产和经营，全国粮食产量也由此不断增长，长期困扰中国政府的农民吃饭问题得到了彻底解决。温饱是乡村最大的民生，但不是民生全部。其实， 上世纪八九十年代乡村民生问题依然突出， 如：家庭的农业生产以人力、 畜力和简单农具为主，劳动强度大，农民种田异常辛苦；一些村集体经济瓦解，乡村公共设施包括道路、灌溉水渠出现不同程度退化，乡村生产生活条件落后；人民公社后期建立的合作医疗因集体经济衰落而失效，农民看病难、看病贵问题比较严重；地方政府不断加码农民税费负担， 农户增加的收入几乎被高税费稀释掉，“很多农民住的还是阴暗、潮湿、狭小、破旧的泥坯房子”。

总的来说， 新中国成立后国家政治实施土地改革，农民获得了祖祖辈辈冀盼的土地，生产积极性和劳动热情空前高涨，乡村民生得到较大改善。遗憾的是， 国家把建设和发展重点放在城市和工业上，对农业发展、农村建设和农民保障的投入很少，加上国家实施“一大二公”体制，脱离了农业生产力，挫伤了农民劳动积极性，农业发展不能满足乡村居民温饱需要——1978年，中国农村绝对贫困人口有2.5亿，贫困发生率高达 30.7%。改革开放后国家政治不断向乡村社会放权， 家庭承包制和村民自治体制赋予农民生产经营和治理的自主权，乡村在“放活”政策下逐渐恢复活力和生气，民生得到了一定改善。但是，农民“丰收”的喜悦好景不长， 很快被随之而来的高税费和城镇化发展冲散， 尤其是城镇化发展造成了乡村民生出现新情况新问题。 

上世纪末沉重的农业税费加剧了乡村民生问题，但毫无疑问，农业税费不是当时乡村民生问题的主要诱因。农村税费改革和取消农业税费减轻了农民经济负担， 缓解了乡村治理中农民与地方政府及其官员的紧张关系， 但乡村民生问题没有由此得到缓解，或者说，乡村民生没有因取消农业税费而发生实质性改变。现实中，农业税费取消后城乡居民收入不仅没有缩小， 反而随着城镇化发展进一步扩大。2002 年城乡居民收入差距突破了3 倍，此后一直保持在 3 倍以上， 到 2013 年才下降到 3 倍以下。经济是民生的基础，乡村集体经济疲软和城乡居民收入差距扩大掣肘了乡村民生事业发展：很多农村地区的基层政府因失去税费提成、统筹而变成“悬浮”式政府，不得不压缩行政服务权，减少公共事务支出。一些事关乡村发展和广大村民切身利益的公共事务被搁置起来， 上学难和上学贵、 看病难和看病贵等民生痼疾没有因取消农业税费被消除， 甚至乡村居民享有的公共服务比以前还少。

更重要的是， 乡村民生问题因村民参与城镇化愈发严重。相比于税费负担对乡村民生的影响， 城镇化发展源源不断地汲取乡村资金、 劳动力资源，维系乡村生活稳定的根基几乎被城镇化掏空。自1990年代城镇化发展步入快车道后，大量劳动力从乡村抽离出去，乡村民生陷入“空转”状态，乡村组织和广大农户普遍无心发展民生事业，一些民生服务只能“吃老本”。虽然多数农户的经济收入因打工而大幅度提高，物质生活水平也有所提高，但乡村民生问题变得更加棘手，部分人群，如留守老人、留守妇女和留守儿童的生存状况令人堪忧：留守老人的“老无所依”“老无所养”、留守妇女的“劳动强度高”“精神负担重”“缺乏安全感”，以及留守儿童的父爱母爱缺位、家庭教育缺少、人身安全隐患严重等问题长期得不到解决。

城镇化是把“双刃剑”。一方面，城镇化发展打破了城乡二元结构的禁锢，乡村人可以自由、自主地进厂进城追求美好生活。如果说家庭承包制的实施解决了农民温饱问题，那么，城镇化发展有可能帮助农民跳出温饱陷阱，走向小康。除了因病、因学致贫或返贫以及因环境恶劣而贫困外， 当前大多数经济拮据的贫困户是由于他们没有参与城镇化发展，固守乡村“一亩三分地”所致。格莱泽说，解决农村贫困问题不能把“希望寄托在农村生活上，尤其是在发展中国家”。

就国家统计局公布的2018年农民工月均收入3721元看，假如一个农户有一个劳动力外出打工，其收入足以让家庭不再贫困。但另一方面，城镇化发展抽走了乡村劳动力，打破乡村农业生产和田园生活的平衡，造成人口流动化、乡村社会碎片化。城镇化发展对乡村社会产生的冲击和造成的“伤害”已经发生，并且还有继续加重趋势。如此，城镇化发展对乡村民生影响要辩证地看，有的乡村民生因城镇化发展得到了改善，如外出打工增加农户家庭收入，乡村人的生活水平随之得以提高；有的乡村民生因城镇化发展而陷入停滞或退化，如乡村年轻人进城打工，更多的老人只能无奈地选择“自力”式养老，甚至生病的老人选择自杀方式结束自己生命，以“支持子代进城”。

如今的乡村民生问题不比城镇化快速发展前少，其情境更复杂。城镇化发展已经并正在进一步影响着乡村社会，成为乡村民生问题的重要社会背景。作为乡村民生问题集中表现的“三农”问题也不例外，城镇化发展改变了“三农”问题性质，无论是农业弱、农村穷还是农民苦，都跟城镇化快速发展前有所不同：农业生产不仅有生产力水平低、脆弱的问题，还有谁来种田、农户愿不愿意种田的问题；农村社会不仅有公共设施落后、居住条件差的问题，还有村庄空心化、熟人社会变为“半熟人社会”的问题；农民生活不仅有干农活的脏与累、缺少社会保障的问题，还有农户家庭成员城乡两地分居、家中缺少劳动力做体力活的问题。乡村民生从乡村转型和城乡结构断裂中产生的新问题带有较强的城镇性，有必要将乡村民生问题置于城镇化发展中予以检视。

1.城镇化汲取了农业骨干劳动力，农业变得更弱。乡村民生不可能建立在落后的、低效的“弱农业”上，而城镇化快速发展不仅未能相应地提升农业，反而因大量农业骨干（中青年）劳动力从农业生产中流出，一家一户的承包地只能托付给老人、妇女生产经营。当前乡村多数农业劳动者年老体弱，难以支撑起农业现代化天空，更何况，随着城镇化程度不断提升，留守妇女正在加快随夫随子进城居住生活，更多的农村地区农业成为“老人农业”。改革开放后，中国保持农业生产家庭承包制政策长期不变，小农户一直是农业生产最主要的经营主体。从国家层面上看，农业的农户经营体制保持了农业生产稳定，保障了小农户安全，并且让城镇化发展和进城打工农民都有稳固的“大后方”；但从小农户层面上看，作为用益物权的承包地经营权是农户的重要财产权，即使家里的主要劳动力外出打工，多数农户也不愿意放弃承包地，“农业弱”的状态因小农户不愿意放弃或宁可撂荒而难以改变。尽管近年来国家推进土地流转、鼓励农业规模化经营，大力扶持家庭农场、专业大户、专业合作社和龙头企业等新型农业经营主体，政府也实施多项优惠政策促进小农户与现代农业发展相衔接，但中国乡村治理还没有改变农业的“弱境”，乡村民生为农业弱所拖累，以至于不少村民舍不得放下承包地的“鸡肋”，仍从土地中“刨生活”。

2.城镇化侧重于城市发展，农村变得更穷。农村穷最突出表现在农村基础设施落后与公共服务不足上。相比于非农产业，农业发展受到自然与市场双重压力，脆弱、低效，并且经营风险高，其产值和收益不足以建设高档次公共设施，乡村民生改善需要国家支持。并且，在城乡二元结构中，国家的公共事业发展重点在城镇，国家几乎包办了所有的公共设施建设和公共服务供给，却只给予乡村少量的、必要的补助。如此，乡村贫穷、落后不仅是乡村自身内力不足，还有国家对乡村不公平方面的原因。尽管上世纪90年代为了解决农村人温饱问题国家实施的“八七攻坚”扶贫计划和新世纪为了全面建成小康社会国家实施的精准扶贫战略都取得了显著成效，但这些计划、战略的实施主要是帮助农户摆脱贫困，乡村生活整体“穷境”并没有得到根本治理，乡村的“穷根”也没有完全拔掉，脱贫的农户还可能返贫。也就是说，只要国家没有实现城乡一体化、城乡融合发展，只要国家没有真正将公共事业发展重点转移到农村，只要农村的公共服务没有与城市实现完全对接和并轨，农村的穷还可能延续或出现反复，老的贫困户消除后还可能产生新的贫困户。

3.城镇化分化了乡村社会，农民变得更苦。“农民真苦”是李昌平在给朱镕基总理的信中首次向中央提出，道出了农民生活的艰辛和痛楚。相比于市民，现代社会中的农民“苦”自国家推行过渡时期总路线时起就一直延续至今：人民公社时期，农民自己吃不饱饭，还要按质按量上交“公粮”；上世纪八九十年代，日子逐渐好起来的农民成为“唐僧肉”，层层加码的税费压得农民喘不过气来；新世纪后，农民的经济收入普遍上涨，但城镇化无情地分离了家庭成员，居村农民用羸弱的身躯担负起国家粮食安全重任，进城农民用低市民一等的身份建设城市。相比看，改革开放前的农民“苦”更多体现在干农活累、吃不饱饭、享受公共服务不足；而如今，虽然中国农民生活在国家全面建成小康社会中已经得到了很大改善，绝大多数已经达到小康水平，但不少农民仍没有摆脱“苦境”。比如：居村农民没有从繁重的农业劳动中挣脱出来，农业社会化服务还没有让农业成为让人羡慕的职业；进城农民在城镇从事的几乎是原市民不愿意做的苦、累、脏、危险活，并且居住条件差，社会保障少。最让农民苦不堪言的是中国城镇化不是完全的“人的城镇化”，很多农民过的是家人两地分离、“凄凄惨惨戚戚”的生活。

可见，城镇化快速发展未能有效化解农业弱、农村穷、农民苦的乡村民生问题，甚至，乡村民生在乡村社会结构的解构—建构中为城镇化所拖累，使问题出现新情况。从乡村过去的民生历程看，中国解决乡村民生问题一直受困于城镇化：计划经济时期，城镇化发展缓慢，国家和各级政府选择城镇和工业优先发展战略治理乡村，乡村社会沦为城市社会附属品，哪怕农民生活再困难也被要求支持城市建设、工业发展；改革开放后，国家逐渐削弱城乡二元社会的结构力，乡村社会获得自主发展、自我治理权利，民生状况有所改善，但城镇社会强大的虹吸效应让乡村很快失去自我再生能力，越来越多的乡村人为了过上好的生活到城市打工、甚至逐渐成为城市人。就城镇化对乡村民生影响看，改革开放前国家重城轻乡的二元体制造成乡村民生问题比城镇严重，乡村无法获取与城市人相同的民生权益；而改革开放后则不同，一些乡村民生问题不全在乡村发展不充分、缓慢上，而是乡村人丢弃农业、离开农村所致。大批乡村人口进城，加剧了乡村民生问题，以至于乡村民生处于“弱境”“穷境”“苦境”中。

城镇化发展让中国的城乡二元结构不再牢固，城乡关系正在由半城半乡的二元分离状态向城乡一体、城乡融合状态转变，乡村民生也由单纯的乡村问题转变为城乡双边问题。乡村民生新问题由城镇化发展出现新情况而加剧，城镇协助乡村解决民生问题、改善民生责无旁贷。当前的乡村民生受到城镇化发展的影响比历史上任何时期都要强。尽管全国大多数乡村继续保持着独立的农村形态，不少村民仍居住在村庄社区、集镇社区，从事着种植业、养殖业和农产品加工、深加工产业，但农业生产、农村社区和农民生活已经被城镇化侵蚀，城镇化因素渗透到乡村的每一个角落，几乎每一个村民都与城镇化发展发生着直接或间接关系。

城镇化发展让乡村改善民生有了更多的选择，越来越多乡村人愿意将梦想安放在城镇化上。但当前的中国城镇化发展尚处于加速阶段中，乡村也处于与城镇对接、调适中，由此引发的乡村民生问题复杂、多变，具有较大的不确定性和结构性。改善乡村民生，除了需要正确认识乡村民生在城镇化发展中出现的变化，甄别出乡村民生结构性短板，还要大力促进乡村民生事业平衡、充分发展，调整完善乡村民生供需结构，以满足乡村居民日益增长的美好生活需要。也就是说，化解乡村民生结构性问题，需要基于城镇化发展从乡村民生需求端研判供给侧，使其有效对接。

（一）需求端：乡村民生结构性困境

新时代乡村社会主要矛盾发生了变化，不平衡的城乡、地域发展以及不充分的乡村发展不能满足乡村人日益增长的美好生活需要，造成乡村民生结构性困境。当前乡村民生的结构性困境突出体现在民生发展不平衡上，主要有：

其一，生产与生活结构不平衡。“民生主要是指表现于基层社会层面的民众的生产状况和生活状态”，乡村民生不仅仅指涉乡村人生活，农业生产也是民生的要义。乡村社区不同于城市，它既是生活单位也是生产单位，是乡村人生产生活的共同体，尤其在传统乡村社区中，生活和生产高度统一，男耕女织的劳动分工和自给自足自然经济维系小农户家庭日常生活。一定意义上说，传统乡村的民生水平和民生状态取决于农业生产经营状态，只要风调雨顺，就可能五谷丰登、六畜兴旺，日子也就会恬静美好。城镇化发展打破乡村社会中的生产与生活平衡，农业生产不是改善生活的唯一途径，非农收入的增加逐渐让更多农民选择放下牛耕、锹挖、刀割、肩挑：要么进城打工，寻求非农式生活；要么改造传统农业，提升规模化、产业化、生态化、现代化水平，纾解农业生产中的劳累，让生活在乡村的人拥有不同于传统农业的更体面职业。

其二，民生事业发展不平衡。就党的十九大报告提出保障人民“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的民生要求看，乡村民生发展在这些方面存在结构不平衡，其中，乡村就业、教育、医疗、养老、文体活动方面的问题最多。在就业上，约2.8亿多农业劳动力进城打工，从事农业生产的劳动者老年化问题严重，平均年龄在56岁以上；在教育上，随着乡村人口向城镇流动，越来越多乡村孩子进城读书，乡村学校几经多轮拆并，居村孩子上学的路越来越远，越来越不方便、不安全；在医疗上，虽然新型合作医疗已经全面覆盖，乡村居民看病难、看病贵、报销难问题有所缓解，但卫生保健服务严重不足，两癌筛查、体检、家庭医生等服务普遍缺位；在养老上，乡村老年化程度高于城镇，加上子女外出打工，乡村高龄空巢老人生活以及养老问题令人担忧；在文体活动上，虽然地方政府近年来强化了乡村社区建设，大多数行政村有社区党群服务中心，但相比于城镇，运行普遍不规范，参加文体活动的农民少，空置率、闲置率比较高。

其三，不同地区乡村民生发展不平衡。有资料显示，长三角地区和环渤海湾地区乡村居民生活比其他地区表现得更好，东部沿海省份普遍高于内陆省份，中部省份好于西部省份，而西南和西北多数省份的生活压力要小于其他省份尤其是经济发达的沿海省份；西部地区、长江中下游地区以及华南部分省的省内差距较大，而东部沿海的大部分省份内区域差距相对较低；多数经济欠发达地区省内区域差距较大，尤其是贫困地区和省会之间差距更大。在民生状况上，东部地区的乡村好于中部地区，中部地区好于西北地区，老、少、边和山区的乡村民生相对落后。此外，城郊农村社区、乡镇政府所在地社区和村庄社区的民生状况也有较大区别。一些城郊社区、国家重点城镇社区、超级村庄社区以及近年来发展起来的美丽乡村的社区，民生水平高，甚至超过了一般的城市社区民生水平；而经济欠发达、落后的乡村社区更多地受到城镇化发展冲击，出现村民原子化、社区空心化、居民老年化、农业边缘化等问题，民生状态亟待改善。

乡村民生结构不平衡一直存在，计划经济时期的农村同质社会也存在民生水平差异。但相比而言，改革开放尤其在城镇化快速发展后，乡村民生结构不平衡问题愈发严重。即使在同一地区的乡村、甚至在一个村庄，集体经济、农户经济有较大差距，民生问题表现和严重程度也不同。不同乡村、不同农户、不同人群的民生需求存在较大差异，这为乡村民生供需结构的调整和供给侧的改革增加了难度。

（二）供给侧：优化乡村民生供给结构

改善乡村民生是复杂的、任重道远的系统工程，仅依靠乡村内在力量难以化解乡村民生因城镇化发展而产生的新问题，需要国家打“组合拳”。就乡村民生水平低的现状看，改善乡村民生需要大力推进乡村振兴，固本强基，提高乡村民生内力，增强乡村居民的获得感、幸福感和安全感；就乡村民生结构性困境看，改善乡村民生需要全国“一盘棋”，统筹推进公共服务均等化，让所有乡村人都能享有国家的民生保障；就城乡结构变化看，改善乡村民生需要继续加速城镇化，进一步转移乡村人口进城，让城镇承担部分改善乡村民生责任。具体地说：

第一，借力：进一步促进城镇化发展。

乡村与城镇唇齿相依，只有“愉快的结合”，才能“迸发出新的希望，新的生活，新的文明”。改革开放前中国城镇化发展程度低，并且城乡二元体制限制乡村人进城，广大农民只能采用“内卷化”方式在乡村场域中劳动、生活，经济收入极低，居住条件极差，生活状况极糟。就此说，改善乡村民生除了改革农业生产经营体制，调动农民生产积极性，增产增收外，推进城镇化发展有积极意义，即：城镇化发展已经给乡村人带来了实实在在的好处，也部分地解决了集体经济时期留下来的乡村民生问题；城镇化发展减少乡村的人口负荷，提高乡村人口的资源占有率，增加农户的经济收入，并由此改善乡村居民的生产生活条件。换言之，乡村借力城镇化快速发展，外出打工挣钱，提高家庭收入水平，让农民建或买新房、购置新家具、送孩子到条件好的学校读书等成为可能。尽管乡村不少民生新问题因城镇化快速发展而加剧，但将乡村民生新问题归咎于城镇化发展肯定是错误的，因为没有城镇化发展，就没有2亿多农业劳动力进城打工，农民的家庭收入也不可能在如此短的时期内发生如此大变化，乡村民生问题有可能更加沉重。

当前乡村民生问题解决还需要进一步依托城镇化发展。乡村民生出现的养老、孩子上学路远等问题，以及家庭人口常年分居带来的痛楚等都是在城镇化进程中产生的，并还有加重趋势，但城镇化只是诱导因素，错不在城镇化本身。中国乡村长期落后，遗留的民生问题多，任何改善措施都有风险，并且都要付出一定的成本和代价。代价是相当于发展而言的，“无发展也就无所谓代价”，乡村在城镇化进程中出现的民生新问题是乡村社会发展必须付出的代价：乡村民生新问题与城镇化发展互为手段、互为中介，没有城镇化发展就没有这些民生新问题；乡村落后也会加剧乡村民生问题，比如挨饿、瘟疫等，而这些问题对乡村社会、对村民的伤害可能比城镇化发展造成的问题更大，更难以解决。既然当前诸多乡村民生问题因乡村发展滞后于城镇化发展步伐，或乡村发展没有做到与城镇及时衔接而产生，是城镇化发展的伴生品，就需要通过进一步推进城镇化来解决。可以肯定的是，中国城镇化完善之时也就是乡村民生新问题消除之日。

第二，给力：增加乡村公共服务供给。

乡村民生在乡村转型和城镇化发展中出现一些、甚至较严重的问题，但毫无疑问，我们不能借口问题产生、存在具有客观性，就任由乡村居民过着低水平生活，或置之不顾，让乡村居民承担城镇化发展和乡村社会转型的全部成本。这是不公平、有失公允的，不仅与罗尔斯的“无知之幕”的原始状态的正义原则相悖，不能保证乡村居民的“最大利益”和“所应得”，而且可能致使乡村居民在城镇化发展中“遭受他不应得的祸害”。如此，帮助、化解城镇化发展导致的乡村民生新问题和困境是国家和基层政府义不容辞的责任。这是其一。

其二是，政府推进公共服务发展，健全公共服务体系，让政府的公共服务覆盖所有乡村居民。诚然，政府没有能力包揽所有的乡村公共服务，为乡村居民提供全方位、高质量的服务。政府在公共服务供给上要结合乡村民生需要结构，有选择、有侧重、有针对性地化解乡村民生问题，不能事无巨细、面面俱到，也不能搞政绩工程、形象工程、面子工程，要重点解决民生最需要、最棘手的问题。如，乡村农业生产是乡村民生基础，公共服务要培育社会化服务组织，健全社会化服务体系体制机制，促进小农户与现代农业发展相衔接，稳定国家的粮食安全，夯实乡村民生根基。再如，鉴于城镇化发展让多数家庭成员城乡两地分离，年轻人进城打工、居住，留守在乡村的老人既要从事繁重的农业劳动，又要看守家庭，还要自我养老，政府需要推进养老服务事业发展，着力解决老年人因子女不在身边的生活困难问题，保证每一个乡村老人有幸福的晚年。又如，政府要解决乡村孩子因学校拆并造成的上学问题。城镇化进程中，乡村学校因孩子减少多轮拆并，乡村教育服务需要帮助居村孩子，让上学的路变得安全，并且能够接受优质教育。

第三，聚力：增强乡村自身民生能力。

改善乡村民生需要以城镇化为向度，向城镇借力，但中国乡村与城镇是质性完全不同的两个地域空间，改善乡村民生不能选择城镇方式，由国家和企事业单位承担其全部责任。这是因为农村土地的所有权归村集体，集体有一定的经济能力，并且，农户拥有土地经营权和使用权，是一个相对独立的经营单位，具有一定的解决民生的能力。尽管国家在民生事业发展上重城轻乡有不妥之处，存在不公平、不公正的区别对待问题，但不能不顾城乡差异，要求国家和政府承担与城镇同样的民生责任，乡村集体和农户也需要承担一部分民生责任。有学者不顾城乡资源、产业社区的差异，将乡村民生落后全部归咎于国家和政府，这多少有些偏颇，也有失公允。

改善乡村民生需要乡村集体和农户“练内功”，增强抗压能力。新农村建设、美丽乡村建设以及正在实施的乡村振兴都以改善民生为抓手，促进乡村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，进而“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”。可以看出，国家实施的建设农村、振兴乡村的战略已经取得了明显成效，乡村民生由此得到较大改善，有的民生，如医疗、低保、道路、交通、教育等渐趋与城镇对接、并轨。但乡村地域范围广，各地的自然条件、经济状况差异大，而且人口众多，居住分散，政府提供的公共服务难以做到绝对公平，即使在同一地区，政府也难以让各家各户享有同样的公共服务，乡村民生改善更需要发挥乡村集体和农户的主动性。唯有乡村集体经济实力强，农户家境殷实，乡村社会才有凝聚力，乡村人才能有更加美好的生活。

新时代下乡村民生及其改善的情境与城镇化发展初期不同，城乡二元结构的结构力在快速城镇化发展中日渐式微，城乡经济社会的发展差距不断缩小，乡村民生水平跟随城乡融合发展不断提升。虽然乡村民生问题仍主要发生在乡村场域中，主要表现为乡村公共设施、公共服务不能满足乡村居民日益增长的美好生活需要以及乡村居民的获得感、幸福感和安全感尚待增强上，但乡村民生已经不再拘泥于乡村场域，城镇化发展和乡村人口流动让乡村民生具有越来越多的城镇性。如此，改善乡村民生不能局限于乡村，需要将其置于城镇化发展过程中，让城镇化快车带上乡村民生。

依托城镇化发展解决乡村民生问题，首先要在城乡博弈中处理好乡村民生与城镇化关系。改善乡村民生，必须消除城镇化发展与乡村民生改善的零和博弈，不能让城镇化发展继续“伤害”乡村及其居民。前文指出，城镇化发展在制造乡村民生新问题的同时也加重了一些乡村民生老问题。改革开放以来中国实行不彻底的城镇化发展策略，即只要乡村劳动力而不要乡村人的缺乏人情味的城镇化，严重地冲击了乡村社会和乡村家庭，造成村庄空心、土地撂荒、农户家人城乡分离。深度城镇化发展不仅要继续推进城镇化，促进更多乡村人口向城镇转移，还要注重解决城镇化初期、中期发展的遗留问题，实现城镇与乡村合作共赢，让城镇化发展与乡村民生改善进入正和博弈状态。

其次，在城乡融合发展中谋求乡村民生改善。新农村建设、美丽乡村建设和精准扶贫脱贫战略的实施，乡村的道路、管网等公共设施建设以及教育、医疗等公共服务得到了极大提升，乡村居民的生产生活条件明显改善。当前，鉴于乡村振兴成为了新时代做好“三农”工作的总抓手，乡村民生要依托国家实施的乡村振兴战略，在促进农业变强、农民变富、农村变美中大力促进城乡融合发展，使乡村民生与城市民生对接并轨，实现城乡民生一体化发展。城乡民生一体化的乡村不再经济落后、生活水平低下、劳动艰辛，而是城市的后花园，乡村居民和来乡村居住、度假、旅游、养老的居民都能过上更加美好的生活。

再次，在城乡公共服务均等化中提升乡村民生水平。公共服务是影响乡村民生及其改善的最重要因素，在一定意义上，乡村民生问题也就是乡村公共服务问题。相比于城市，中国乡村公共服务发展仍然滞后，乡村居民享有的公共服务权益还没有完全与市民并轨。乡村民生要搭上城镇化发展快车，实现城乡公共服务均等化至关重要。因此，改善乡村民生：需要国家按照公平、公正理念推进城乡公共服务均等化发展，赋予乡村居民公平、公正的民生权益；需要国家将公共事业发展重点真正转移到乡村，不断提高乡村民生类公共服务水平；需要城市公共服务向乡村社会延伸并覆盖所有乡村人，让居村农民和进城农民都拥有均等化社会保障。

（参考文献：略）

作者简介：吴业苗，南京师范大学公共管理学院政治学系教授，博士生导师，南京师范大学“乡村文化振兴研究中心”基地专家。

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